Synthèses
La prise en compte du risque d'avalanche dans les documents d'urbanisme
1. Les
principes généraux de prise en compte des risques naturels en urbanisme :
1.1. Par le code de l'urbanisme :
L'article
L 110 du code de
l'urbanisme qui définit les principes généraux servant de cadre aux politiques
d'aménagement du territoire évoque la sécurité publique, et donc les risques naturels.
L'article dispose en effet que :
"Le territoire français est le patrimoine commun de la Nation. Chaque
collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses
compétences.
Afin (…) d'assurer la protection des milieux naturels et des paysages ainsi que la
sécurité et la salubrité publiques (…) les collectivités publiques harmonisent,
dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions
d'utilisation de l'espace.".
La loi du 22
juillet 1987 dite de sécurité civile est venue modifier l'article
L 121-1 du même
code, intégrant la prise en compte des risques naturels.
L'article, modifié par la loi "SRU" du 13 décembre 2000, dispose que les
documents d'urbanisme doivent déterminer les conditions permettant, entre autre,
d'assurer la prévention des risques naturels prévisibles.
1.2. Par la Loi
"Montagne" :
L'article 78 de la loi du 9 janvier 1985 dite loi "Montagne" dispose qu'en
matière d'urbanisme en montagne, l'autorité compétente doit prendre en compte des
risques naturels. Cette inscription du risque dans les documents d'urbanisme s'effectue
dès que l'autorité compétente a connaissance du risque.
Les territoires de montagne étant certainement touchés par le plus grand nombre de risques naturels (avalanches, éboulements, crues torrentielles, chutes de blocs…), c'est naturellement que la loi spécifique à ce territoire est venue intégrer la prise en compte du risque dans l'aménagement de celui ci.
1.3. Répartition
des rôles entre Etat et communes :
La loi
n° 87-565 du 22 juillet 1987 a mis à jour une articulation des rôles entre l'Etat et les communes
s'exprimant comme suit : "dire le risque, appartient à l'Etat ; prévenir le risque,
appartient à la commune".
En matière d'urbanisme, ce principe se traduit essentiellement par le devoir pour l'Etat d'afficher le risque et pour les communes celui de prendre en considération, obligatoirement ou non, l'existence de ce risque sur son territoire.
Par extension, ce principe énoncé par l'article L121-2 du code de l'urbanisme et rappelé dans la circulaire du 17 décembre 1987 relative à la prévention des risques naturels spécifiques à la montagne ainsi que dans celle du 20 juin 1988 "Equipement et Risques Naturels", donne lieu à un autre principe, celui du "porter à connaissance". L'Etat, qui doit prendre connaissance des risques et les évaluer doit par la suite en faire état aux communes concernées qui devront dès lors prendre en considération ceux ci.
2. Risque
d'avalanche et documents d'urbanisme réglementaires à vocation générale :
2.1. Les schémas de cohérence territoriale :
L'article
L 122-1, modifié par
l'article 3 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement
urbain, du code de l'urbanisme dispose que :
"Ils définissent notamment les objectifs relatifs à l'équilibre social de
l'habitat (...) et à la prévention des risques.".
Les schémas de cohérence, documents de planification urbaine de niveau intercommunal,
fixent les grandes orientations d'aménagement sur un territoire regroupant plusieurs
communes.
C'est la loi de "sécurité civile" du 22 juillet 1987 qui est venu intégrer
dans les schémas directeurs, aujourd'hui schéma de cohérence, la prise en compte des
risques naturels.
2.2. Le Plan
Local d'Urbanisme :
Document de base de la planification urbaine, le PLU fixe au niveau communal, dans le
cadre du schéma de cohérence ou du schéma de secteur, les règles générales
d'occupation et d'utilisation du sol ainsi que les servitudes. Il est donc le document de
base pour la prise en compte et la gestion urbanistique du risque d'avalanche.
L'article
L 123-1du code de
l'urbanisme, modifié par l'article 4 de la loi dite "SRU", dispose que :
"(...) Ils fixent les règles générales et les servitudes d'utilisation des
sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L121-1, qui peuvent
notamment comporter l'interdiction de construire (...)". L'un des objectifs
mentionnés à l'article L121-1 étant la protection contre les risques naturels, dont les
avalanches.
Depuis la décentralisation, notamment la loi du 7 janvier 1983, l'élaboration du PLU est de la compétence de la commune.
Outre la compatibilité avec les schémas de cohérence et de secteur, le PLU doit respecter les Servitudes d'Utilité Publique (SUP), dont fait partie le Plan de Prévention des Risques naturels prévisibles (PPR), ainsi que les dispositions nécessaires à la mise en œuvre des Plans d'Intervention Générale (PIG).
2.2.1. Contenu du
PLU :
Le PLU est composé d'un rapport de présentation,d'un règlement, d'un projet
d'aménagement et de développement durable, de documents graphiques et d'annexes (art.
R123-1 code de l'urbanisme).
Selon l'article R123-2 du code de l'urbanisme, le rapport de présentation expose le
diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques, analyse
l'état initial de l'environnement, explique les choix retenus pour établir le projet
d'aménagement et de développement et la délimitation des zones.
Les documents graphiques, constitués d'une ou plusieurs cartes, permettent de délimiter
le champ d'application territorial des différentes règles concernant l'occupation et
l'utilisation des sols applicables sur le territoire communal. Ils font apparaître le
zonage du territoire, divisant celui ci en secteurs affectés à différents usages
(article R123-11 code de l'urbanisme).
Le zonage ne suit pas systématiquement la délimitation des terrains à bâtir, un
terrain pouvant être situé à la fois sur une zone constructible et sur une zone
inconstructible. Dès lors, l'implantation, même partielle, d'un terrain en zone à
risque justifie le refus d'autoriser la construction. Le Conseil d'Etat s'est ainsi
prononcé dans son arrêt "Copropriété Valsnow" du 5 mars 1986 disposant en
effet que :
"(…) qu'il est constant que le bâtiment en cause à usage d'habitation, de
galerie marchande et de garages, pour lequel un permis de construire a été demandé
(…) était implanté sur un terrain partiellement situé dans une zone de cette
nature [exposée à un risque d'avalanche] ; que, si le bâtiment lui même était
implanté à la limite exacte de la zone (…) les emplacements de stationnement et une
partie des espaces de circulation de l'immeuble étaient situés à l'intérieur de la
zone ; (…) que, compte tenu des risques que comportait cette implantation pour les
personnes appelées à fréquenter l'immeuble (…) la copropriété Valsnow n'est pas
fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal
administratif de Grenoble a estimé que le préfet avait commis une erreur manifeste
d'appréciation en autorisant la construction sans édicter de telles prescriptions, et a
annulé, pour ce motif, le permis de construire délivré le 6 juillet 1979." (CE
05/03/86 Copropriété Valsnow).
Les documents graphiques du PLU doivent en outre intégrer les servitudes d'utilité
publique définies à l'article
L 126-1 du code de
l'urbanisme telles que les PPR.
C'est le règlement qui fixe les différentes règles applicables aux différentes zones du territoire.
Les servitudes d'utilité publique telles que le PPR sont contenues dans les annexes du PLU. Celles ci se composent d'un document graphique sur lequel sont reportées les différentes SUP et d'une liste récapitulative. L'absence du report des servitudes en annexe du PLU les rend inopposables lors des demandes d'autorisation ou d'occupation du sol.
2.2.2.
Elaboration du PLU :
Les communes ne sont pas tenues d'élaborer un PLU, mais elles y sont fortement incitées,
puisque seules celles en possédant un approuvé peuvent délivrer, en leur nom, les
autorisation d'utilisation et d'occupation des sols telles que le permis de construire
(PC) ou le certificat d'urbanisme.
L'Etat est de fait associé à l'élaboration du PLU, pour trois raisons. D'une part, il intervient pour défendre les intérêts collectifs dont il a la charge ainsi que ceux d'autres collectivités dont il est le garant (par exemple dans le cadre du PIG). D'autre part, il a le devoir de porter à connaissance les risques naturels prévisibles. Enfin, si le choix de l'organisme d'étude pour l'élaboration du POS reste libre, les communes font généralement appel aux services de la DDE mis gratuitement à leur disposition.
La décision d'établir le PLU est prise par délibération du conseil municipal puis transmise au préfet ainsi qu'entre autre au président du conseil régional et au président du conseil général. En vertu du principe du "porter à connaissance", le préfet doit informer le maire de l'existence de servitudes d'utilité publique ou encore de l'existence de dispositions nécessaires à la réalisation d'un PIG. "Il fournit également les études techniques dont dispose l'Etat en matière de prévention des risques (...)" (article R121-1 code de l'urbanisme).
La
responsabilité de l'autorité administrative est susceptible d'être mise en cause devant
les juridictions administratives lorsqu'elle a connaissance d'un risque mais qu'elle n'a
pas informé la commune ou mis en œuvre les moyens juridiques dont elle dispose.
Cette responsabilité est limitée dans une certaine mesure par les connaissances tant
scientifiques que techniques du risque détenues par les services de l'Etat au moment du
zonage. Ceci se traduit dans la jurisprudence par la phrase :
"(…) il résulte de l'instruction que (…) compte tenu des informations
possédées à l'époque sur les risques d'avalanche que présentait ladite zone (…),
l'Etat n'a pas commis de faute susceptible d'engager sa responsabilité (…)."
(CE 16/06/89 Mastromauro).
La commune n'est pas tenu de mettre son PLU en conformité vis-à-vis des informations portées à connaissance. Cependant, si le préfet estime que les enjeux sont suffisamment importants, il peut instaurer un PIG. Dans ce cas, la commune est tenue de mettre son PLU en conformité. Un dernier refus de la commune permettrait au préfet de mettre d'office le PLU en révision.
Par la suite le conseil municipal débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement avant l'examen du projet de PLU, puis il arrête le projet de PLU par délibération. Ce projet est soumi pour avis aux personnes publiques associées à son élaboration. Pui il est soumis à enquête publique, au terme de laquelle, après prise en compte des éventuelles suggestions, il est approuvé par délibération du conseil municipal. Une fois approuvé, il est tenu à la disposition du public.
2.2.3. Révision et modification du PLU :
L'article L123-13
du code de l'urbanisme autorise la révision ou la modification du plan.
Celui-ci est révisé dans les mêmes formes que pour son élaboration. Cette révision
peut ne porter que sur une partie du plan.
Après enquête publique, le conseil municipal peut également, par délibération,
décider de la modification du plan, à condition qu'il ne soit pas porter atteinte à son
économie générale et que la modification n'ait pas pour effet, entre autres, de
réduire une protection edictée en raison des risques de nuisance ou que cette
modification ne comporte pas en elle-même de graves risques de nuisances.En cas de
saisine, c'est le juge qui déterminera s'il y a ou non "grave risque de
nuisance" dans le changement d'état des zones. Cette notion permet d'éviter que
certaines zones, notamment les zones de risque naturel, ne voient leurs prescriptions
La réalisation d'un PIG peut entraîner également la révision ou la modification du PLU. Dans ce cas, le préfet doit en informer la commune. La commune dispose d'un délai d'un mois pour faire connaître au préfet si elle entend réviser ou modifier son plan. Dans la négative, le préfet peut engager et approuver, après avis du conseil municipal et enquête publique, la révision ou la modification du PLU (article L123-14 du code de l'urbanisme).
2.3. La carte
communale :
L'article L124-1 du code de l'urbanisme donne la possibilité aux communes non dotées
d'un PLU d'élaborer une carte communale. Celle-ci précise les modalités d'application
des règles générales d'urbanisme. D'une manière générale, elle délimite des
secteurs où les constructions sont autorisées et ceux où les constructions ne sont pas
admises.
Après enquête publique, elle est approuvée par le conseil municipal et le préfet.
La carte doit bien entendu être compatible avec, s'ils existent, les dispositions des
schémas de cohérence territorrial, des schémas de secteurs, de la charte du Parc
Naturel Régional.
De même que les schémas de cohérence territorial et les PLU, les cartes communales
doivent permettre d'assurer, entre autres objectifs, la prévention des risques naturels
prévisibles (article L121-1 du code de l'urbanisme).
Outre un rapport
de présentation, la carte communale contient un ou plusieurs documents graphiques,
opposables aux tiers. Les documents graphiques peuvent, entre autre, délimiter les
secteurs dans lesquels la reconstruction à l'identique d'un bâtiment détruit par un
sinistre n'est pas autorisée.
Comme pour les plans locaux d'urbanisme, la commune n'a pas l'obligation d'établir une
carte communale, mais elle y est fortement incitée par le fait que, si elle en possède
une, les autorisations d'occuper et d'utiliser le sol seront délivrée en son nom, et non
pas au nom de l'Etat.
3. Les
documents spécifiques aux risques naturels :
3.1. Les documents à caractère non réglementaires :
3.1.1. La Carte de Localisation Probable des Avalanches, un cas à part :
Les circulaires du 1er février 1971 et du 24
août 1971 ont créé
et défini la portée et les conditions d'utilisation des CLPA.
La commission Saunier décida de la création des CLPA afin de répondre à la dispersion
des informations susceptibles d’exister dans le domaine des avalanches qui
empêchait, dans les années 70, une quelconque prévision du risque. L’Etat assura
la mise en œuvre de la majorité des cartes inventaire jusqu’en 1975, par la
suite le financement fut extérieur. Après 1980, seulement quelques cartes furent
éditées. Actuellement existent 82 CLPA couvrant 650 000 hectares.
Réalisée à partir d'études par photo-interprétation et d'enquête sur le terrain, la CLPA fait état d'événements avalancheux connus et rapportés au jour où elle est établie ou révisée.
Ces cartes, en
tant que documents d'urbanisme, ne représentent qu’un document informatif vis à vis
des tiers, elles se bornent à inventorier un ensemble de faits observables et
d’événements connus à un moment donné. En aucun cas elles ne constituent une
cartographie prospective du risque.
Ces documents ne sont que des documents d'étape dans les différents processus
d'instruction de documents d'urbanisme gérant le risque avalanche tels que les PPR ou
encore les POS.
Certains ont vu dans l'utilisation de la CLPA dans le cadre de procès un détournement de l'objet et de la portée du document. Certes, la carte est inopposable aux tiers en tant que document d'urbanisme, dans ce sens, un refus de PC ne pourra être motivé par la simple lecture de la carte, mais elle n'en demeure pas moins un document graphique à même d'être utilisé comme moyen de preuve lors d'un procès. L'utilisation de la CLPA dans des procès pénaux ou civils tient à son objet même : la détermination des événements passés. Produire une CLPA au débat judiciaire permet souvent de casser le moyen de défense s'appuyant sur la force majeure.
La force majeure
peut être en effet pour les défendeurs un des moyens exonératoire de responsabilité.
Un événement revêt le caractère de force majeure lorsque celui-ci présente le triple
caractère d’extériorité par rapport au défendeur, d’irresistibilité dans
ses effets et d’imprévisibilité dans sa survenance. En matière d’avalanche,
les deux premiers critères peuvent être facilement démontrés, et c’est en
évoquant l’imprévisibilité du phénomène que le défendeur tentera de trouver son
salut.
Dans ce cadre apparaît l’intérêt pour le requérant d’évoquer
l’existence d’une CLPA. Le juge pourra se servir de la CLPA pour démontrer que
l'événement était prévisible puisque connu et inventorié dans la carte. La force
majeure est dès lors inopérante :
"Sur le caractère normalement prévisible de l’avalanche (...) qu’il
ressort des cartes d’avalanche (...)que celle du Nantet était parfaitement connue
(...). Attendu surtout qu’il est établi qu’en 1966 une avalanche venant
toujours du Nantet a traversé l’Arve et a atteint l’emplacement actuel du
premier chalet sinistré ainsi qu’en atteste une fiche de l’IGN [ex CLPA]
produite au débat..."(c.
app. Chambéry 25/06/85 SCI Les combes c/ Bussereau - Pillot)
3.1.2. Le Plan de
Zones Exposées aux Avalanches :
La circulaire n° 74-201 du 5 décembre 1974 a institué les PZEA. Destinés à être
intégrés aux anciens POS, aux PLU ou repris par application de l'article R 111-3 du code
de l'urbanisme (article aujourd'hui abrogé), les PZEA comprennent des documents
cartographiques à l'échelle 1/2.000 ou 1/5.000 ainsi qu'un rapport de présentation. Le
document cartographiques décompose le territoire communale en trois zones de trois
couleurs différentes :
- blanche : zone présumée sans risque d'avalanche ;
- rouge : zone estimée très dangereuse ;
- bleue : zone exposée à des avalanches de moindre intensité.
Intégré au PLU ou au PPR, le PZEA est opposable aux tiers.
3.2. Les
documents à caractère réglementaire :
3.2.1. Législation antérieure à la loi du 2 février 1995 :
3.2.1.1. Les périmètres de risque de l'article R 111-3 du code de l'urbanisme :
L'article R 111-3 du code de l'urbanisme permettait au préfet de subordonner à des
conditions spéciales la construction sur des terrains exposés à un risque tel que les
avalanches. L'article R 111-3 n'était théoriquement applicable que si un périmètre de
risque avait été pré-établi. En Isère, le dossier du périmètre de risque était
constitué d'une carte communale des risques naturels (PZEA pour les avalanches), d'un
rapport de présentation et d'un règlement. Le périmètre de risque était arrêté par
le préfet après consultation des services intéressés (RTM), enquête publique et avis
de la commission départementale d'urbanisme.
En tant qu'article d'ordre public du RNU, les dispositions édictées en vertu du R 111-3 s'imposaient au POS (aujourd'hui PLU). Le POS était en effet tenu de prendre en compte les dispositions de l'arrêté préfectoral instituant le périmètre de risque.
Les terrains en cause dans le POS et compris dans le périmètre de risque devaient obligatoirement faire l'objet d'un classement comportant des prescriptions au moins égales à celles édictées dans l'arrêté préfectoral. Les terrains déjà compris dans une zone exposée à un risque naturel tel que mentionné à l'article R 123-8 du code de l'urbanisme ne voyaient pas s'appliquer la procédure des périmètres de risque.
La délimitation du périmètre de risque devait être préalable à l'entrée en vigueur du R 111-3, sous peine d'inopposabilité de l'article. A titre conservatoire, et dans l'attente d'un périmètre, le préfet pouvait utiliser l'article R 111-2 du code de l'urbanisme afin d'interdire ou d'autoriser sous conditions la construction (CE 25/10/85 Poinsignon).
Cependant, le Conseil d'Etat a admis dans son arrêt "Albout" du 23 octobre 1987 qu'en cas de risque important d'avalanche, le refus de permis de construire fondé sur l'exposition au risque n'était pas subordonné à la délimitation préalable d'un périmètre de risque. La circulaire du 20 juin 1988 "Equipement et Risques Majeurs" a cependant estimé que cette décision du Conseil d'Etat ne devait pas être généralisée à l'ensemble des situations existantes requérant théoriquement la mise en place d'un périmètre de risque. La jurisprudence "Albout" ne serait qu'une décision d'espèce.
Le périmètre de risque mis en place en vertu du R 111-3 du code de l'urbanisme représentait, avant la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, la procédure de prise en compte des risques naturels la plus utilisée et certainement la plus souple. La jurisprudence, notamment l'arrêt "Albout" du Conseil d'Etat, a d'ailleurs facilité son utilisation et permis de faire face à nombre de situations d'urgence.
Les PPR se sont substitués aux périmètres de risque du R 111-3.
3.2.1.2. Les
Plans d'Exposition aux Risques naturels :
Créés par la loi
n° 82-600 du 15 juillet 1982 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles, les PER
faisaient le lien entre une politique de prévention des risques naturels et une politique
d'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles.
La loi de 1982 a institué un système d'indemnisation et a par ailleurs chargé l'Etat de mettre en place les PER, documents destinés à déterminer les zones exposées aux risques naturels et les techniques de prévention à mettre en œuvre dans ces zones, tant par les collectivités publiques que par les propriétaires eux-mêmes.
La circulaire du 20 juin 1988 "Equipement et Risques Majeurs" laissait aux préfets la liberté de choisir entre PER et R 111-3 selon les situations. Lorsque la prise en compte du risque était complexe (conjonction de différents risques), lorsqu'il n'y avait pas urgence ou lorsque la zone à risque était déjà urbanisée, le PER était préféré. Inversement, pour un risque localisé, afin d'éviter une urbanisation nouvelle, et essentiellement en cas d'urgence, le R 111-3 s'appliquait.
Les prescriptions contenues dans le PER s'appliquaient aux biens et activités ainsi qu'à toute autre occupation et utilisation des sols, directement exposés ou de nature à modifier ou aggraver les risques, et cela qu'ils soient implantés antérieurement ou postérieurement à l'approbation du plan.
Le PER était
constitué d'un rapport de présentation, de documents graphiques et d'un règlement.
Le rapport de présentation énonçait les caractéristiques des risques naturels et
précisait leur localisation.
Les documents graphiques décomposaient le territoire communal en trois zones de couleurs
différentes à l'intérieur desquelles les dispositions réglementaires du PER
s'appliquaient.
La zone blanche était celle réputée non exposée ; la zone bleue était celle
moyennement exposée, occupation et utilisation du sol étaient conditionnées au respect
de certaines prescriptions ; la zone rouge enfin était celle très exposée, où
l'inconstructibilité était imposée.
Le règlement définissait pour chaque zone les dispositions applicables en vue de la
protection contre les risques naturels.
Mais les lourdeurs connues dans la mise en œuvre des PER (insuffisance des moyens d'études, résistance des élus locaux, procédure d'élaboration …) n'ont pas permis à cet instrument de gestion des risques naturels de porter les fruits escomptés. Son abandon en 1995 au profit des PPR tient d'une logique de simplification dans la forme et d'une nouvelle approche du risque sur le fond.
3.2.2. La loi du
2 février 1995 et les Plans de Prévention des Risques naturels prévisibles :
La loi
n° 95-101 du 2 février 1995 dite loi "Barnier", modifiant la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 de
sécurité civile, a institué les PPR. La loi dispose que ces plans remplacent les PER,
les périmètres de risque pris en application de l'article R 111-3 du code de
l'urbanisme, ainsi que les Plans de Surfaces Submersibles et les Plans de Zones d'Incendie
Forestier. La fusion de l'ensemble des réglementations relative à la prévention des
risques naturels en un seul document a permis de clarifier la situation.
Les dispositions relatives au PPR sont contenues au sein des articles L562-1 à L563-2 du
code de l'environnement.
Selon la nouvelle logique de gestion des risques naturels sur le territoire national concrétisé par la formule "dire le risque, appartient à l'Etat ; prévenir le risque, appartient à la commune", c'est à l'Etat et ses services que revient la charge d'élaborer et de mettre en application les nouveaux plans. L'intégration des dispositions de la loi Barnier dans la loi de sécurité civile font de la loi instituant les PPR une loi de sécurité civile et non plus d'assurance.
3.2.2.1.
Objectifs du PPR :
Les PPR poursuivent plusieurs objectifs tant pour les zones exposées que pour celles non
exposées directement, tant pour les aménagements futurs qu'antérieurs.
Les plans délimitent ainsi les zones exposées en tenant compte de la nature et de
l'intensité des risques. Dans ces zones, les constructions, ouvrages, aménagements ou
exploitations envisagées peuvent être interdits ou peuvent faire l'objet de conditions
de réalisation, d'utilisation ou d'exploitation.
Ils délimitent également les zones n'étant pas directement exposées au risque, mais ou
des constructions, ouvrages, aménagement ou exploitation pourraient venir aggraver les
risques ou en provoquer de nouveaux. Mesures d'interdiction ou prescription conditionnant
l'occupation, l'utilisation et l'exploitation y sont possible.
Les PPR définissent les mesures de prévention, protection et sauvegarde devant être
prises par les particuliers et les collectivités publiques.
Lorsque les constructions, ouvrages, espaces mis en culture ou plantés sont préexistants au PPR, celui ci définit les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation, l'exploitation qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs. Les travaux de prévention imposés aux propriétaires pour des biens préexistants ne peuvent porter que sur des aménagements limités d'un coût inférieur à 10 % de la valeur vénale ou estimée du bien. Travaux d'entretien et de gestion courante des biens implantés antérieurement à l'approbation du PPR ne peuvent être interdits sauf s'ils accroissent les risques ou en créé de nouveaux ou conduisent à une augmentation de la population concernée.
Toutes ces mesures peuvent être rendues obligatoires dans un délai de cinq ans en fonction de l'intensité et de la nature du risque. Lorsqu'elles n'ont pas été exécutées, la réalisation de ces mesures aux frais de propriétaire peut être ordonnée par le préfet après mise en demeure de celui ci non suivie d'effets.
3.2.2.2.
Elaboration du PPR :
Le PPR est prescrit par arrêté préfectoral. Suit une étude menée par les services
instructeurs de l'Etat (RTM, CEMAGREF…). Ce projet est soumis à l'avis du conseil
municipal puis à enquête publique par arrêté préfectoral. Après la prise en compte
des différents avis émis, le PPR est approuvé par arrêté du préfet et fait l'objet
d'un affichage en mairie et d'une publication par voie de presse.
Lorsque l'urgence le justifie, et après consultation des maires concernés, les interdictions et prescriptions prévues par le projet de PPR peuvent être rendues immédiatement opposables par le préfet aux personnes privées et publiques cela avant même l'enquête publique. Ces dispositions cessent d'être opposables si le PPR n'est pas approuvé dans les trois ans. Il s'agit d'une possibilité d'anticipation sur la réglementation (l'équivalent de la solution apportée par le Conseil d'Etat dans l'arrêt Albout pour l'application du R 111-3).
3.2.2.3. Contenu
du PPR :
Le plan, à l'instar de ses prédécesseurs, comprend note de présentation, documents
graphiques et règlement.
La note de présentation définit les zones concernées, la nature des phénomènes ainsi
que les conséquences prévisibles de la réalisation du risque compte tenu des
connaissances.
Les documents graphiques délimitent les zones exposées et celles indirectement exposées
où l'utilisation, l'occupation et l'exploitation des biens et des sols pourraient
aggraver le risques ou en provoquer de nouveaux.
Le règlement précise les mesures d'interdiction et prescriptions applicables dans
chacune des zones, les mesures de prévention, protection et sauvegarde et celles
relatives à l'aménagement, l'utilisation et l'exploitation des constructions, ouvrages,
aménagements ou exploitations préexistantes ainsi que les mesures dont la mise en
œuvre est obligatoire.
3.2.2.4. Effets
du PPR :
Le PPR est une servitude d'utilité publique. A cet égard, il s'impose au PLU des
communes concernées. L'article 88 de la loi du 2 février 1995, venant modifier l'article
L 126-1 du code de l'urbanisme, rend obligatoire l'intervention du préfet pour la mise en
conformité du PLU.
Lorsque la
commune ne possède pas de PLU, le PPR, en tant que SUP, est annexé au PLU lors de
l'élaboration de ce dernier.
Lorsque la commune est dotée d'un PLU, le PPR doit y être intégré. Le préfet est
désormais dans l'obligation (il ne s'agit plus d'une faculté) de mettre en demeure le
maire d'intégrer le plan au PLU en cas de carence.
Le préfet procède d'office à une mise en conformité du PLU si le maire ne s'est pas
exécuté dans les trois mois.
La conséquence primordiale de la non annexion du PPR au PLU, comme pour toute servitude,
est l'inopposabilité des prescriptions contenues dans la SUP aux demandes d'occupation
des sols telles que le permis de construire. Ceci peut engendrer de graves conséquences
vis-à-vis des intérêts que la servitude est censée protéger.
Dès lors, la responsabilité de l'autorité chargée de délivrer les autorisations
d'occupation et d'utilisation des sols peut être engagée.
L'article 40-5 intégré à la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 dite de "sécurité civile" prévoit des sanctions pénales en cas de construction dans une zone interdite par le PPR ou de non-respect des prescriptions conditionnant la construction, l'utilisation ou l'exploitation. Ces infractions constituent des délits au sens de la loi pénale.
3.3. Les Plans
d'Intérêt Général :
Avec les servitudes d'utilité publique et les Lois d'Aménagement et d'Urbanisme (LAU),
les PIG sont un des moyens de prendre en compte, lors de l'élaboration du PLU ou du
schéma de cohérence, les risques lorsque ceux ci dépassent le simple territoire
communal.
Le PLU doit permettre la réalisation du PIG, ne pas le compromettre ou en rendre plus difficile la réalisation. Le PIG n'est pas directement opposable aux autorisations d'occupation et d'utilisation des sols tels que le permis de construire.
Cependant, le PIG demeure une procédure subsidiaire vis-à-vis du PPR. Il doit être utilisé à titre exceptionnel.
D'une manière générale, les PIG concernent essentiellement les risques naturels impliquant des zones recouvrant plusieurs territoires communaux tels que le risque d'inondation. Le risque d'avalanche, localisé et circonscrit au territoire communal n'est donc pas réellement concerné par la procédure PIG.
4. Prise
en compte du risque avalanche dans la délivrance des autorisations individuelles de
construction et d'utilisation du sol :
4.1. Le certificat d'urbanisme :
Les certificats d'urbanisme ne représentent pas des autorisations d'occupation ou
d'utilisation des sols à proprement parler. Ils sont des documents par lesquels
l'autorité en charge de l'aménagement sur le territoire de la commune déclare, soit
qu'un terrain est apte ou non à la construction, soit qu'une opération déterminée dont
les caractéristiques sont spécifiées dans la demande peut être réalisée par le
demandeur.
Selon les risques en présence, l'avis sera défavorable ou favorable. L'avis favorable
peut l'être sous réserve. Dans ce cas, l'autorité publique doit indiquer la nature du
risque ainsi que les règles d'urbanisme liées au risque qui doivent s'imposer.
L'existence d'un
risque d'avalanche, même potentiel, justifie pleinement la délivrance d'un certificat
d'urbanisme négatif. Le tribunal administratif de Grenoble a ainsi jugé que :
" (…) qu'en vertu de ces dispositions combinées [L 410-1 et R 111-2 CU],
l'autorité administrative est tenue de délivrer un certificat d'urbanisme négatif
notamment lorsque la demande porte sur un projet dont la localisation exposerait ses
occupants à un risque d'origine naturelle ou artificielle.
Considérant (…) que les parcelles où Madame M... souhaite édifier une construction
sont situées dans un secteur où le risque d'avalanche, sans être certain, est toutefois
potentiel ; que cette éventualité imposait qu'une réponse négative soit opposée aux
demandes de certificat d'urbanisme déposée par la requérante." (TA Grenoble
08/12/93 Monnington).
4.2. Le permis de
construire :
Le permis de construire est l'autorisation donnée par une autorité administrative
(commune ou Etat) d'édifier une ou plusieurs constructions nouvelles ou de modifier une
ou plusieurs constructions préexistantes.
L'objet du permis de construire est de contrôler, préalablement à la construction ou à la modification d'un édifice, l'application des règles d'occupation des sols définies dans le PLU, le schéma de cohérence ou de secteur s'ils existent ou le RNU, ainsi que le projet de construction vis-à-vis des servitudes d'utilité publique telles que le PPR.
L'extension d'un
chalet situé en zone rouge du PER en vue de protéger celui ci du risque d'avalanche sans
permis de construire, étant donné que cette extension accroît le nombre de personnes
exposées, donne lieu à une sanction pénale. La cour de cassation a ainsi obligé le
propriétaire à remettre en état les lieux. Ceci représente une sanction de démolition
sous astreinte justifiée au regard du délit de défaut de permis de construire :
" (…) au motif que les infractions reprochées à P... sont établies ; qu'il
a entrepris l'extension de son chalet sans avoir au préalable sollicité un permis de
construire (…) située en zone rouge du plan d'exposition aux risques naturels
(…), que si l'extension est destinée à mieux protéger le chalet, il n'en demeure
pas moins qu'elle est susceptible de recevoir des occupants, qui sont des victimes
supplémentaires d'une avalanche éventuelle, et que la sanction sous astreinte s'avère
justifiée (…) ;
Attendu que les énonciations de l'arrêt attaqué, en partie reprise au moyen, mettent la
cour de cassation en mesure d'assurer que la cour d'appel (…) a (…)
caractérisé en tous ses éléments constitutifs le délit de défaut de permis de
construire dont elle a déclaré le prévenu coupable (…)." (c. cass.
19/01/94 P...).
L'existence ou
l'inexistence d'un PLU approuvé conditionne la question de l'autorité de délivrance du
permis.
Lorsque la commune est dotée d'un PLU approuvé, le permis est délivré par le maire au
nom de la commune. Dans le cas contraire, le maire délivre le permis de construire au nom
de l'Etat. Il est alors placé dans une position de subordination à l'égard des services
de l'Etat. Le préfet peut ainsi retirer le permis accordé par le maire.
Dans le cadre d'une délivrance au nom de la commune, l'instruction du dossier de permis de construire est le fait soit des services municipaux, soit des services de l'Etat (DDE), soit d'un cabinet privé. Dans le cadre d'une délivrance au nom de l'Etat, ce sont les services DDE qui sont chargés d'instruire le dossier de permis.
Suite à
l'instruction du dossier, l'autorité administrative responsable donnera soit un avis
favorable, conditionné ou non, soit un avis défavorable.
L'avis sera défavorable, et donc le permis de construire refusé, lorsque le PLU ou le
PPR annexé au PLU interdisent purement et simplement la construction dans la zone
concernée par le projet de construction. Le tribunal administratif de Grenoble a ainsi
refusé d'accorder le permis de construire à un particulier désireux de réaliser une
extension de son chalet situé dans une zone d'avalanche selon le PER de Chamonix (TA
Grenoble 11/04/95 Thierry Portier).
Lorsque le PLU ou le PPR annexé en tant que SUP conditionne la construction ou la modification, l'autorité en charge du dossier de permis devra vérifier que les règles d'urbanisme prescrites dans les documents d'urbanisme sont respectées par le projet. L'avis sera donc favorable sous réserve du respect de ces prescriptions ou défavorable dans la négative.
Le permis de
construire peut être annulé en cas d'erreur manifeste d'appréciation dans le zonage. Le
tribunal administratif de Grenoble a ainsi annulé un permis de construire pour cause
d'erreur manifeste d'appréciation, aux motifs que :
"Considérant que la parcelle n° 68 est classée au PZEA en zone bleue, où des
constructions sont admises sous réserve du respect de certaines prescriptions ;
Considérant, cependant, qu'il ressort du dossier que ce secteur a été frappé à
plusieurs reprises par d'importantes avalanches (…) que la commune n'indique pas
d'ailleurs pourquoi le secteur serait moins exposé que ceux qui l'entourent, classés en
"rouge" et par suite inconstructibles (…) ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les requérants sont fondés à
soutenir que le permis de construire en cause est entaché d'erreur manifeste
d'appréciation du caractère dangereux du secteur et à en demander l'annulation
(…)." (TA Grenoble 27/03/96 Syndicat des Copropriétaires de l'Ensemble
Immobilier "Le Chatelard" et autres).
Dernière mise à jour : juin
2001
Textes législatifs, réglementaires et jurisprudentiels, parus depuis cette mise à jour
mais non intégrés :