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Synthèses

Les frais de secours

La problématique des frais de secours en montagne s'articule autour d'un principe et de son exception.

Le principe, historique et réaffirmer plusieurs fois par les différents gouvernements en place, veut que la charge financière des dépenses occasionnées au cours de l'intervention soit supportée par la commune bénéficiaire. La conséquence fondamentale de ce principe est la gratuité du secours pour la personne secourue.
L'exception, apportée par la loi montagne du 09 janvier 1985, veut que pour certaines activités, le ski alpin et le ski de fond, la commune a la faculté de demander au secouru le remboursement des frais engagés.

Principe et exception amènent au final et concrètement à distinguer les opérations de secours effectuées en montagne des opérations de secours effectuées sur le domaine skiable.

1. Secours en montagne et frais de secours :

1.1. Fondements du principe :
La charge financière des dépenses occasionnées au cours de l'intervention est supportée par la commune bénéficiaire, c'est-à-dire celle sur le territoire de laquelle l'accident a eu lieu.

Ce principe, affirmé à maintes reprises par les autorités gouvernementales, découle de la lecture de trois textes à valeur législative.

L'article L2212-2-5° du code général des collectivités territoriales confie au maire le pouvoir de police municipale. Celle ci comprend, entre autre, le soin de faire cesser par la distribution des secours nécessaires les accidents et les fléaux calamiteux et de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours.

Les articles L2321-1 et L2321-2 du même code rendent obligatoire pour les communes les dépenses mises à charge par la loi dont celles de personnel et de matériel relatives au service d'incendie et de secours.

Enfin, l'article 13 de la loi du 22 juillet 1987 dite "sécurité civile" dispose que "les dépenses directement imputables aux opérations de secours engagées par l'Etat, les collectivités territoriales et les établissements publics, ainsi que les charges supportées par les personnes privées sont remboursées par la collectivité publique qui a bénéficié des secours (…).".

S'appuyant sur ces textes, la jurisprudence considère dès lors que les dépenses liées aux opérations de secours sont la cause directe non pas de la faute des victimes mais des obligations des autorités communales découlant des articles énoncés ci dessus.

La circulaire du 13 septembre 1989 donne une définition des opérations de secours donnant lieu à gratuité. Il s'agit de "toutes les mesures directes et indirectes ayant pour objet le secours et destinées à faire face à la manifestation d'un risque ou à un accident, un sinistre ou une catastrophe. Tel est notamment le cas des dispositions adoptées en vue d'assurer l'évacuation, l'hébergement, l'alimentation, l'assistance sanitaire d'une population sinistrée, des recherches de personnes, l'envoi d'experts techniques, des analyses ainsi que celles permettant la mobilisation des matériels nécessaires. Sont exclues les mesures prises en dehors de toute situation accidentelle réalisée ou immédiatement réalisable, notamment les opérations engagées en cours d'exercice de simulation, les mesures de prévention ainsi que celles de remise en état des lieux.".

1.2. Gestion quotidienne des secours en montagne et frais de secours :
La circulaire du 13 septembre 1989 relative à l'application de l'article 13 de la loi de sécurité civile du 22 juillet 1987 distingue les dépenses engagées par les personnes publiques de celles engagées par les personnes privées.

1.2.1. Les dépenses engagées par les personnes publiques :
Dans le cadre du plan de secours spécialisé, en vertu de l'article 13 de la loi du 22 juillet 1987, les communes bénéficiaires de l'opération de secours supportent au final la charge des dépenses engagées par les services publics de secours de l'Etat ou du département (PGHM, CRS, SDIS) lors d'une intervention en montagne.

Toutefois, l'article limite le remboursement aux seules dépenses directement imputables aux opérations de secours. Ne sont donc pris en compte que les surcoûts induits par les interventions et non pas, par exemple, les frais de fonctionnement ou d'investissement.

La circulaire n°36-600 du 19 décembre 1995 relative à l'organisation et l'emploi de la gendarmerie en montagne précise le type de dépenses incombant aux communes : dépenses de carburant, frais de transport, d'alimentation, d'hébergement des agents intervenant sur le sinistre…

Cependant, si les textes prévoient effectivement la mise à la charge de la commune bénéficiaire du secours des dépenses liées à celui ci, la pratique courante est quelques fois différente. Il n'est pas rare que la totalité de la facture ne soit pas adressée aux communes et c'est en réalité l'Etat qui supporte une grande partie de la charge des frais de secours en montagne.

1.2.2. Les dépenses engagées par les personnes privées :
Dans tous les cas de figure, l'article 13 de la loi de sécurité civile prévoit aussi la mise à la charge de la commune bénéficiaire des dépenses engagées par les personnes privées intervenant sur une opération de secours.

La circulaire du 13 septembre 1989 édictée en application de l'article de la loi précise que la notion de charge ne recouvre pas les dommages subis ou causés par les collaborateurs occasionnels de l'administration ou par les tiers.

Les personnes privées visées par le texte sont :
- les personnes liées par contrat à l'administration et qui participent aux opérations de secours sur la base de cette convention. Elles sont inscrites au plan de secours. Par exemple, il s'agira d'une société privée d'exploitation d'hélicoptère. La lettre circulaire du 6 mai 1988 relative au rôle et place de telles sociétés dans l'organisation du secours en montagne rappelle effectivement que dans le cadre de la convention passée entre la société et l'Etat le principe de gratuité du secours pour la personne secourue doit être respecté. La société ne peut en aucun cas demander à la victime le remboursement des frais engagés. Aux termes de ce contrat, la commune doit prendre à sa charge les frais consécutifs au concours apporté par la société privée et ne pas demander le remboursement à la personne secourue ;
- les collaborateurs occasionnels, parmi lesquels doivent être distingués :
- les requis intervenant sur ordre de l'autorité administrative ;
- les personnes intervenant dans le cadre d'une convention d'assistance technique ;

- les sollicités dont l'aide est apportée sur simple demande écrite ou verbale de l'administration ;

- les collaborateurs volontaires qui de façon spontanée participent au service public sans que l'autorité administrative n'en ait été avisée. Cette dernière forme de collaboration n'est admise que si l'urgence est de nature à la justifier.

Jusqu'à présent, parmi les collaborateurs occasionnels, seuls les requis pouvaient prétendre à remboursement. L'article 13 de la loi du 22 juillet 1987 a étendu à tous les collaborateurs occasionnels la faculté d'obtenir de la commune bénéficiaire du secours le remboursement des charges qu'ils supportent du fait de leur participation à l'intervention. La circulaire de 1989 précise que "pour déterminer les charges qui devront donner lieu à remboursement de la part de la commune bénéficiaire du secours, il importe de rechercher dans la mesure du possible un accord amiable sur le montant de l'indemnité due en contrepartie des prestations fournies.".

1.3. Conséquences :
Pour la ou les personnes secourues suite à un accident survenu en zone de montagne, l'opération de sauvetage est gratuite. Elle ne fait l'objet d'aucune facturation.

2. Les frais de secours sur domaine skiable, l'exception :

2.1. fondements de l'exception :
En réponse à une pratique illégale par laquelle les communes-stations de sports d'hiver faisaient payer les frais de secours aux victimes d'accidents survenus sur le domaine skiable, la loi montagne du 9 janvier 1985 est venue modifier, par son article 97, le 7° de l'article L221-2 du code des communes (nouveau L2321-1 du code général des collectivités territoriales) et l'a complété ainsi :

Le décret n° 87-141 du 3 mars 1987 pris en application du 7° de l'article L221-2 du code des communes est venu préciser quelles activités étaient visées par la loi. L'article 1er dispose que : "Peuvent faire l'objet du remboursement des frais de secours prévu au 7° de l'article L221-2 du code des communes, les activités sportives ci après :
- ski alpin
- ski de fond.".

L'article 2 insiste sur l'obligation d'afficher, aux endroits appropriés, la délibération du conseil municipal fixant les conditions de remboursement des frais de secours.

Deux circulaires sont successivement intervenues pour préciser les conditions de mise en œuvre de la procédure.

Celle du 4 décembre 1990 , qui remplace celle du 22 septembre 1987, apporte quelques précisions et recommandations supplémentaires. Mais elle comporte cependant encore quelques lacunes, notamment quant à la définition précise des activités de ski alpin et de ski de fond, à savoir : quelles sont les activités de sport d'hiver comprises dans ces deux termes évasifs ?

2.2. Les conditions de mise en œuvre de l'exception :
En préliminaire, la circulaire du 4 décembre 1990 relative au remboursement des frais de secours pour le ski alpin et le ski de fond insiste sur le principe de gratuité pour la personne secourue pour tout accident lié à une activité sportive autre que celle du ski alpin ou du ski de fond. L'exception contenue dans l'article L2212-2-7° du code général des collectivités territoriales est limitée exclusivement aux accidents liés à la pratique des activités mentionnées, et la circulaire de préciser que cette exception ne s'applique qu'aux skieurs.

La circulaire pose les conditions de la mise en œuvre du remboursement des frais de secours engagés lors d'intervention auprès de victimes d'accidents de ski :
- nécessité d'une délibération du conseil municipal, seul compétent pour décider du remboursement des frais de secours. La délibération porte sur le principe du remboursement, la date d'application et les activités concernées, les tarifs de remboursement, les modalités de recouvrement effectué par les soins du comptable public, et éventuellement la création d'une régie de recettes.
En l'absence de cette délibération, la commune continue de devoir assurer les secours dans le respect du principe de gratuité pour la victime bénéficiaire de l'intervention.
- la délibération du conseil municipal fait l'objet d'une obligation particulière d'information. Elle est publiée par voie d'affichage en mairie, dans tous les lieux où sont apposées les consignes relatives à la sécurité ainsi que dans les principaux points de passage obligés des skieurs : offices de tourisme, écoles de ski, zones d'affichage du domaine skiable… .
- tout ou partie des dépenses relatives à la distribution des secours peuvent faire l'objet d'une demande de remboursement qui peut s'élever jusqu'à la valeur du coût réel de la prestation.

2.3. Quelles sont les activités visées par le décret et la circulaire ?
Le décret n° 87-141 du 3 mars 1987 s'est contenté de nommer les activités de ski alpin et de ski de fond, sans déterminer précisément quelles activités de sport d'hiver recouvraient réellement ces deux notions.

La circulaire du 22 septembre 1987 tentait de définir ces notions et assimilait au ski alpin le ski de randonnée et au ski de fond les activités nordiques (telles que la raquette à neige). Mais cette circulaire a été remplacée par celle du 4 décembre 1990 qui ne précise plus le contenu des activités visées par le décret. Certains considèrent donc qu'en 1990 les mêmes sports étaient visés qu'en 1987.

Certes, la notion de ski alpin fait référence à une technique alpine généraliste et n'apparaît pas limitée au seul ski de piste (ou hors-piste), et certains considèrent que s'il l'avait voulu, l'auteur de la circulaire aurait précisé "ski de piste".

Mais englober le ski de randonnée dans cette notion de ski alpin paraît abusif. Il faut en effet considérer l'origine de l'exception, il s'agissait de légaliser une pratique courante des communes consistant à facturer les secours effectués sur le domaine skiable. Un pratiquant de ski de randonnée secouru en dehors du domaine skiable le sera par les services de l'Etat ou par des prestataires privés dans le cadre de la gestion quotidienne du secours en montagne tel qu'il est organisé par le plan de secours. Une telle intervention n'a donc plus rien à voir avec un secours effectué par des pisteurs sur le domaine de la station, et ne devrait donc pas faire l'objet d'un remboursement de la part de la victime, conformément au principe de gratuité.

2.4. La détermination des tarifs :
L'appréciation de la charge financière des frais de secours par la commune permet de déterminer les tarifs de remboursement. Constituent une charge financière pour la commune les dépenses qui notamment résultent de l'application des conventions passées avec les prestataires privés ou assimilés, ou celles imputées à la rubrique "secours" d'une régie directe communale.
Le remboursement ne peut inclure en aucune manière les prestations d'autres services publics de l'Etat, du département ou d'autres collectivités publiques qui auraient apporté gracieusement leur concours à la commune.

La circulaire précise que le tarif ne peut être apprécié qu'à partir de la connaissance des dépenses réalisées ou prévues au budget de la commune et consécutives à la mise en œuvre soit des moyens propres de la commune, soit de prestataires privés ou assimilés. Le tarif forfaitaire, modulé selon les zones d'intervention de la station, est très peu représentatif du coût réel du secours. Il est préférable de lui substituer un tarif horaire, appliqué tant au personnel qu'au moyens matériels mis en œuvre, y compris l'hélicoptère, et différencié selon l'intervention de jour et celle de nuit. On sait que la pratique diffère des recommandations contenues dans la circulaire et c'est généralement le forfait qui est utilisé par les stations.

A l'issue de chaque opération, le prestataire assurant la distribution des secours établit une fiche d'intervention dont un exemplaire est adressé à la personne secourue et au maire à titre de compte rendu afin que soit établi un titre de recette. C'est le comptable public qui recouvre alors auprès de la victime la somme due.

Cependant le maire a la faculté de créer une régie de recettes afin d'effectuer des opérations d'encaissement au comptant.

Bibliographie