Synthèses
Ouvrages pare-avalanches et dommages de travaux publics
1. Ouvrage
pare-avalanches, ouvrage public ?
En droit administratif, l'expression d'ouvrage public s'intègre dans la notion
double du travail public.
Relèvent en effet de la notion de travail public tant les ouvrages à faire,
c'est-à-dire les travaux en eux même (dans le domaine des avalanches ce pourra être
ainsi le déclenchement préventif des avalanches ou encore les travaux réalisés en vu
de construire un ouvrage pare-avalanches), que les ouvrages déjà réalisés (l'ouvrage
pare-avalanches en lui-même tel qu'une digue, un tas freineur, un râtelier, etc.).
Pour autant, l'ouvrage pare-avalanches n'est pas automatiquement ouvrage public. Pour
qu'il en soit ainsi, l'ouvrage doit répondre à certaines caractéristiques cumulatives.
1.1. Caractères de l'ouvrage
public :
Un ouvrage public est toujours un ouvrage de l'homme et non de la nature. L'ouvrage doit
être le fruit du travail humain ou avoir reçu certains aménagements. Ainsi, un simple
rocher contre lequel aurait été bâtie une maison en vue de protéger ses occupants
contre d'éventuelles avalanches ne pourrait être considéré comme un ouvrage public.
Par contre une butte naturelle protégeant elle aussi une habitation mais transformée,
surélevée, pourrait être considérée comme un ouvrage public (outre d'autres
caractéristiques).
Un ouvrage public est toujours un ouvrage immobilier. Les ouvrages pare-avalanches sont,
d'une manière générale, des ouvrages immobiliers (digue, étrave, etc.). Pour des
éléments tels que les filets ou les rateliers, il faudra que l'ancrage soit solide pour
que l'ouvrage soit considéré comme un bien immobilier (la définition large du bien
immobilier permet de qualifier comme tel les biens immobilier "par
incorporation").
L'ouvrage pare-avalanches sera d'intérêt public si il est affecté à un intérêt
général. L'affectation peut être à l'usage directe du public ou aux besoins d'un
service public. Un pare-avalanches réalisé par des personnes privées et pour le compte
seul de ces personnes ne peut être ouvrage public. A l'opposé, des râteliers implantés
au-dessus d'une route, une digue de protection en amont d'un village réalisée pour le
compte d'une collectivité seront considérés comme des ouvrages publics.
2. Les dommages de
travaux publics :
Sur la base des dommages de travaux publics, la responsabilité
extra-contractuelle des collectivités maître d'ouvrage ainsi que des entrepreneurs peut
être engagée pour les dommages résultants de l'existence ou du dysfonctionnement de
l'ouvrage public.
Quelle juridiction est compétente pour connaître ce type de contentieux ? Quelles sont
les conditions dans lesquelles la responsabilité des personnes mises en causes peut être
reconnue ?
2.1. La compétence
juridictionnelle :
De par la conjonction de deux lois, une compétence de principe revient à la juridiction
administrative pour ce qui est des dommages de travaux publics.
Le contentieux résultant d'actes ou d'opération de puissance publique est attribué, de
par la loi du 16-24 août 1790, à la juridiction administrative. Et la loi du 28
pluviôse an VIII (et l'interprétation jurisprudentielle qui en a été faite) donne la
compétence aux tribunaux administratifs pour ce qui est des actions exercées contre les
entrepreneurs et contre l'administration en matière de travaux publics.
Il résulte de l'article R58-2° du code des tribunaux administratifs et cours d'appel
administratives que le tribunal compétent est celui dans le ressort duquel se trouve le
lieu où le fait générateur du dommage s'est produit.
En matière de dommages de travaux public, et exceptionnellement, la saisine de la juridiction administrative n'est pas subordonnée à l'exercice d'un recours administratif. En effet, "sauf en matière de travaux publics, la juridiction administrative ne peut être saisie que par la voie d'un recours formé contre une décision". En outre, il n'y a aucune condition de délai dans la saisine.
2.2. Nécessité d'un lien de
causalité entre dommage et ouvrage :
Pour que soit reconnue la responsabilité du maître d'ouvrage ou de l'entrepreneur, il
faut que soit reconnue préalablement l'existence d'une relation de causalité entre le
dommage et le fait préjudiciable, ce qui demeure parfois difficile à démontrer dans le
domaine des avalanches. Cette démonstration est laissée à l'appréciation souveraine
des faits par le juge, mais elle s'effectue le plus souvent sur la base d'une expertise.
Ainsi, le Tribunal administratif
de Grenoble, dans un arrêt du 7 décembre 1989, démontre l'inexistence d'un tel lien de
causalité entre l'ouvrage public de protection contre les avalanches (une digue) et la
propagation de l'avalanche dommageable, hors de proportion face à l'ouvrage
pare-avalanches. Le jugement énonce en effet que :
"Sur le lien de causalité entre l'ouvrage public et le dommage ;
Considérant que les requérants soutiennent que les travaux effectués par la commune de
La Morte ont eu pour effet de dévier partiellement la trajectoire de l'avalanche du 20
janvier 1981 en dehors du couloir naturel de déversement que constitue la Combe de la
Blache et notamment vers le chalet des époux C… ;
Considérant qu'il résulte de l'instruction et notamment du rapport d'expertise (…)
que l'avalanche du 20 janvier 1981 était une avalanche de neige poudreuse caractérisée
par une très grande vitesse de propagation, des effets tourbillonaires particulièrement
important ayant provoqué l'arrachement de la quasi totalité du manteau forestier et une
hauteur de front de plusieurs dizaines de mètres ; qu'ainsi lorsque l'avalanche a atteint
la digue dont la construction est mise en cause par les requérants, le volume de
l'avalanche, et en particulier son épaisseur, était très supérieur voir hors de
proportion avec celui de la digue en cause ; que dans ces conditions l'ouvrage public n'a
pu influencer le développement de l'avalanche et dévier sa trajectoire habituelle ;
qu'ainsi il n'est pas établi qu'il y ait un lien de causalité entre la propagation de
l'avalanche ayant endommagé le chalet et la digue construite par la commune ; qu'en
l'absence d'un tel lien, les requérants ne sont pas fondés à réclamer à la commune la
réparation des dommages subis du fait de l'avalanche (…).(TA
Grenoble 07/12/89 Epoux Cerquant / commune de La Morte).
A l'inverse, le même tribunal
administratif a démontré l'existence d'un lien de causalité entre les dommages
matériels subis par un habitant de la commune de Chamonix et deux digues appartenant au
complexe de protection pare-avalanches de Taconnaz. Le jugement dispose que :
" Considérant (…) qu'il résulte de l'instruction et notamment du rapport de
la seconde expertise (…) que les caractéristiques du dispositif de protection des
avalanches au niveau de la passe de secours aménagée dans le but de laisser libre cours
aux eaux du torrent avaient pour effet, dans l'hypothèse de masses importantes de neige
lourde, comme ce fut le cas le 20 mars 1988, d'en dévier un volume important, dans la
direction du hameau de Vers le Nant (…) ; qu'en l'espèce ce phénomène a été
accentué par les dépôts d'une avalanche survenue le 26 février précédent.
Qu'il suit de là (…) que l'ouvrage public a, de par sa configuration joué un rôle
causal dans l'apparition des dommages (…)". (TA
Grenoble 18/05/95 MAAF-Rambaldini / SIVOM Chamonix-Les Houches - Etat).
2.3. Différents régimes de
responsabilité appliqués selon les victimes :
Dans le cadre des dommages de travaux publics, le régime de responsabilité est organisé
sur la base d'une distinction selon le statut de la victime entre participant, usager et
tiers. L'intérêt d'une telle distinction réside dans les règles de preuve employées.
En effet, selon cette distinction, le régime de responsabilité peut être pour faute
prouvée, pour faute présumée ou sans faute.
En ce qui concerne les dommages dus aux ouvrages pare-avalanches, seuls les usagers et les
tiers (dans une moindre mesure) semblent pouvoir être concernés.
2.3.1. Dommages subis par les
usagers :
L'usager est la personne qui bénéficie d'un ouvrage public en l'utilisant. Il peut donc
s'agir, par exemple, d'habitants d'un hameau ou encore d'automobilistes circulant sur une
route protégés par un ensemble d'ouvrage pare-avalanches.
Le principe à l'égard des usagers est que la responsabilité du maître d'ouvrage ou de l'entrepreneur ne peut être engagée que pour faute présumée. L'usager-victime n'a pas à établir l'existence de la faute. Le juge administratif se contente de constater l'anomalie ayant générée le dommage (anomalie dans la façon dont l'ouvrage a été conçu, aménagé ou entretenu), en décrivant les circonstances de l'accident.
Le maître d'ouvrage et/ou
l'entrepreneur mis en cause ne pourra s'exonérer de toute responsabilité que s'il prouve
qu'il a entretenu de manière normal l'ouvrage ou encore que le dommage est dû à une
faute de la victime ou un événement de force majeure. Dans le cas contraire, le juge
conclut alors au défaut d'entretien normal de l'ouvrage public, notion qui recouvre tant
le défaut même d'entretien que le vice de conception ou le défaut d'aménagement.
Concluant à la responsabilité du maître de l'ouvrage et du maître d'œuvre, le
Tribunal administratif de Grenoble a ainsi jugé que :
"(…) que par suite, la responsabilité du SIVOM de Chamonix-Les Houches
maître de l'ouvrage, ainsi que de l'Etat qui était chargé de la conception des
installations, est solidairement engagée, à moins que ne soit établi s'agissant d'un
sinistre mettant en cause les usagers d'un ouvrage public, la force majeure, l'entretien
normale de l'ouvrage ou la faute de la victime ;
que si la force majeure est alléguée, celle-ci - en dépit du volume réputé
exceptionnel des masses neigeuses mises en mouvement le 20 mars 1988 - ne saurait être
retenue s'agissant d'un site où la fréquence élevée des avalanches et leur caractère
aléatoire est à rattacher à l'activité du glacier de Taconnaz (…) ;
que ni l'Etat, ni le SIVOM n'apportent la preuve qui leur incombe de l'entretien normal
des ouvrages publics en cause, le défaut de conception sus évoqué correspondant à un
défaut d'entretien normal de l'ouvrage ;
que si la faute de la victime est invoquée en leur qualité de riveraine du torrent et de
l'obligation dans laquelle elle se trouvait d'assurer le bon écoulement des eaux, elles
ne saurait être retenue, alors qu'il n'est nullement établi que le lit du torrent,
comblé d'alluvions, aurait été empêché de contenir l'avalanche (…)" (TA
Grenoble 18/05/95 MAAF - Rambaldini / SIVOM Chamonix-Les Houches - Etat).
Notons que dans le domaine des avalanches le caractère d'imprévisibilité nécessaire à la reconnaissance de la force majeure reste difficile à démontrer. La carte de localisation probable des avalanches est souvent utilisée pour démontrer que le phénomène était connu et donc prévisible (et cela parfois même lorsque l'extension du phénomène inscrit sur la carte était moindre que le phénomène dommageable en cause).
En cas d'ouvrage jugé "particulièrement" ou "exceptionnellement" dangereux (caractères laissé à l'appréciation souveraine du juge dans l'appréciation des faits), l'usager-victime bénéficie par dérogation de l'application d'un régime de responsabilité sans faute (nul besoin de prouver la faute pour la victime et la preuve de l'absence de faute par le défendant est sans conséquence). C'est ainsi que dans le département de la Réunion une route longeant le pied d'une falaise instable sur laquelle les éboulements rocheux étaient constants a été considérée comme un ouvrage public exceptionnellement dangereux (CE 06/07/73 Dalleau). La victime a donc bénéficié de ce régime favorable de responsabilité.
L'application à l'égard des usagers de l'ouvrage public du régime de responsabilité pour faute présumée s'explique par comparaison aux deux autres régime appliqués en cas de dommage de travaux publics vis-à-vis des participants et des tiers. L'application du régime de responsabilité sans faute (comme pour les victimes tiers à l'ouvrage, cf. infra) paraîtrait trop sévère à l'égard de la collectivité qui fait bénéficier l'usager de l'ouvrage public. Mais l'application du régime de responsabilité pour faute prouvée (où la charge de la preuve incombe à la victime et utilisé lorsque la victime a la qualité de participant aux travaux) paraîtrait tout aussi sévère à l'encontre de l'usager victime qui est en droit de compter sur l'aménagement et l'entretien normal de l'ouvrage public.
2.3.2. Dommages subis par des
tiers à l'ouvrage :
Les tiers, qui ne profitent pas de l'ouvrage et sont sans lien juridique avec celui-ci,
ayant subis des dommages en relation de causalité avec l'ouvrage public bénéficient de
l'application d'un régime de responsabilité sans faute.
En effet, "même en l'absence de faute" et sans que la preuve de l'absence de
faute par le défendant puisse avoir un effet exonératoire, la responsabilité du maître
d'ouvrage et/ou de l'entrepreneur est reconnue. Donc, dès lors que le dommage n'est pas
imputable à leur propre faute ou à un événement de force majeure, les tiers ont droit,
par principe, à réparation.
3. Personnes
responsables :
La victime d'un dommage de travaux public a, dans une certaine mesure, le choix
des personnes responsables. En effet, lorsque le dommage est causé par des travaux
réalisés par un entrepreneur à la demande de la collectivité publique, le requérant a
la possibilité de réclamer réparation du préjudice soit à la collectivité maître
d'ouvrage, soit à l'entrepreneur, soit à l'un et l'autre solidairement. Le Tribunal
administratif de Grenoble a ainsi décidé que :
" Considérant, en premier lieu, ainsi qu'il résulte de l'instruction, que la
construction au cours des années 1984 à 1986 des digues qui étaient destinées à
protéger des avalanches les habitations situées en aval du torrent de TACONNAZ sur le
territoire des communes de CHAMONIX - MONT BLANC et des HOUCHES et dont les requérants
estiment qu'elles sont à l'origine des dommages litigieux, a été assurée par le
syndicat intercommunal à vocation multiple (SIVOM) de CHAMONIX-LES-HOUCHES, maître de
l'ouvrage, avec la participation de l'Etat, en qualité de maître d'œuvre, par
l'intermédiaire des services de la direction départementale de l'équipement de la
Haute-Savoie ; qu'ainsi, et alors par ailleurs qu'il n'est ni établi ni même allégué
que l'entretien de ces digues aurait été confié au département de la Haute-Savoie, à
la commune de CHAMONIX - MONT BLANC ou à la commune des HOUCHES, la responsabilité de
ces collectivités ne saurait être recherchée sur le fondement des dommages de travaux
publics ; que, dès lors, l'action des requérants, en tant qu'elle met en cause le
département de la Haute-Savoie, ainsi que les communes de CHAMONIX -MONT BLANC et des
HOUCHES sur le fondement précité doit être rejetée ; (…)
(…) que par suite, la responsabilité du SIVOM de Chamonix-Les Houches maître de
l'ouvrage, ainsi que de l'Etat qui était chargé de la conception des installations, est
solidairement engagée (…)."(TA
Grenoble 18/05/95 MAAF - Rambaldini / SIVOM Chamonix-Les Houches - Etat).
Lorsque les travaux ont été confiés à une société concessionnaire, la victime dispose des mêmes possibilités, même cette fois non pas à l'encontre de la collectivité mais à l'encontre du concessionnaire (cependant, en cas d'insolvabilité du concessionnaire, la victime peut agir contre la collectivité concédante).
Enfin, dans certains cas, seule peut être engagée la responsabilité du maître d'ouvrage.
La personne publique à qui est
demandé réparation conserve, après condamnation, la possibilité d'engager une action
récursoire envers l'entrepreneur. Elle dispose de la même façon du droit d'effectuer un
appel en garantie. Celui ci est fondé sur la convention mettant à la charge de
l'entrepreneur les dommages causés par les ouvrages. Ainsi, le tribunal administratif de
Grenoble a-t-il fait droit à la demande du SIVOM Les Houches-Chamonix tendant à ce que
l'Etat, maître d'œuvre des ouvrages pare-avalanches de Taconnaz, garantisse
l'intégralité des condamnations prononcées à son encontre :
"Considérant que le présent litige ayant pour seule origine une faute de
conception dans la réalisation des ouvrages destinés à contenir les avalanches, et
aucune décision de réception des travaux n'étant invoquée, il y a lieu de faire droit
à la demande du SIVOM tendant à ce que l'Etat, en sa qualité de concepteur des
installations par l'intermédiaire des services de la DDE de la Haute-Savoie, soit
condamné à le relever et garantir intégralement des condamnations prononcées à son
encontre." (TA Grenoble 18/05/95 Rebellin).
Dernière mise à jour : juin
2001
Textes législatifs, réglementaires et jurisprudentiels, parus depuis cette mise à jour
mais non intégrés :