Synthèses
Compétences
et responsabilité de la commune
en matière de prévention des accidents d'avalanche
1. La prévention du risque d'avalanche au niveau communal ressort du pouvoir de police municipale du maire :
1.1. Une compétence
expressément allouée par le code général des collectivités territoriales :
Les articles L2212-2 et L2212-4 du code général des collectivités
territoriales relatifs à l'exercice des pouvoirs de police municipale donnent
expressément compétence au maire pour la prévention des accidents d'avalanches sur le
territoire de sa commune. Ces pouvoirs de police municipale sont exercés personnellement
au nom de la commune.
Le premier, aux termes de l'alinéa 5, prévoit que police municipale comprend "le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, (…) tels que les avalanches (…), de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours, et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure.".
Le second, dispose qu'en "cas de danger grave ou imminent, tel que les accidents naturels prévus" à l'alinéa 5 de l'article L2212-2, et donc les avalanches, "le maire prescrit l'exécution de mesures de sûreté exigées par les circonstances. Il informe d'urgence le représentant de l'Etat dans le département et lui fait connaître les mesures qu'il a prescrites.".
"La force de la loi a été telle que le juge ne s'y est pas trompé. Il a fait de ces dispositions un principe juridique et un dogme selon lequel tout ce qui touche à l'ordre public, dont la sécurité, forme particulière de trouble, renvoie à la commune qui doit assumer les compétences et endosser les responsabilités (…). Ceci explique le développement du communocentrisme de la doctrine et de la jurisprudence relatives à la police de la sécurité. En fait, jusqu'en 1987, seule la police municipale constitue un régime juridique suffisamment structuré pour définir des compétences et des responsabilités en matière de police de la sécurité." (La réponse sociale au risque - Servoin - 1994.).
Les textes, anciens et nouveaux, découlant successivement de la loi communale de 1884, du code des communes et actuellement du code général des collectivités territoriales, ont toujours donné pouvoir au seul maire et donc responsabilité à la seule commune pour ce qui est de la prévention des accidents d'avalanches. On parle d'un système monoacteur, communocentriste. La décision du Conseil d'Etat en date du 14 mars 1986 (CE 14/03/86 Commune de Val d'Isère) en disposant que "l'insuffisance des mesures de prévision et de prévention prises par la commune a constitué une faute" a élargi le champ de compétence de la commune en matière de police municipale. La Haute juridiction ajoute la prévision à la seule obligation de prévention contenue dans l'ex article 131-2 du code des communes (aujourd'hui L2212-2 CGCT). Cette jurisprudence montre combien le Conseil d'Etat demeure attaché à conserver à l'exercice du pouvoir de police municipale son rôle de pivot dans la gestion de la sécurité publique.
1.2. Les
compétences complémentaires de l'Etat en matière de sécurité publique :
Cependant, depuis les lois de décentralisation instituant un mécanisme de répartition
des compétences par blocs et la loi
du 22 juillet 1987
dite de "sécurité publique", il apparaît nettement que le domaine de la
sécurité des populations n'est plus la seule affaire de la commune. Ce qui permet une
évolution dans les termes mêmes de l'article L2211-1 du code général des
collectivités territoriales qui pose le principe de compétence du maire en matière de
police municipale, l'article dispose que : "Le maire concourt par son pouvoir
de police à l'exercice des missions de sécurité publique.". Il n'est plus seul.
La loi de juillet 1987 a permis un transfert de certaines compétences de la commune vers l'Etat. L'Etat est désormais chargé en nom propre de l'organisation générale des secours et de la cartographie du risque. Cette nouvelle répartition des compétences en matière de sécurité publique a ainsi permis d'exprimer la formule suivante : "dire le risque, appartient à l'Etat ; prévenir le risque, appartient aux communes".
Appliqué au domaine
des avalanches, ce principe se traduit ainsi :
- zonage réglementaire du risque : les services de l'Etat peuvent être amenés à
élaborer les documents, conduire les expertises. Ils définissent d'une manière
générale les risques et, en vertu du principe du "porter à connaissance" sont
tenus de transmettre les informations concernant les risques aux communes afin que celles
ci les prennent en considération pour l'élaboration des documents d'urbanisme. Les PPR
quant à eux sont élaborés et prescrits par l'Etat.
- protection pare-avalanches : la commune est généralement maître d'ouvrage et l'Etat,
par le biais de ses services, maître d'œuvre.
- sécurité sur le domaine skiable : en la matière, seule la commune est compétente et
responsable de la prévention des risques d'avalanche sur le domaine skiable.
- secours en avalanches : sur le domaine skiable, la commune est compétente et
responsable. En montagne, l'Etat est techniquement compétent, la commune reste
responsable.
En outre, l'article L2215-1 du code général des collectivités territoriales prévoit, à côté de cela, les cas pour lesquels l'autorité préfectorale est compétente en matière de sécurité communale. L'article rappelle préliminairement la compétence du maire, mais il prévoit dans son alinéa 3 que "le représentant de l'Etat dans le département est seul compétent pour prendre les mesures relatives à l'ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publique, dont le champ d'application excède le territoire d'une commune.". C'est en vertu de cet article que le préfet de la Haute-Savoie prenait durant l'hiver 1998-99 un arrêté interdisant les pratiques de glisse hors des pistes des communes de treize cantons du département.
1.3. Le pouvoir de
police municipale ne peut être délégué :
Les articles du code général des collectivités territoriales ne permettent pas de
délégation du pouvoir de police détenu par le maire qui l'exerce personnellement au nom
de la commune. C'est un pouvoir propre non négociable, non transférable.
Ce principe "d'indélégabilité" pose des problèmes quant à la valeur des contrats de concessions portant sur la sécurité passés entre les communes et les stations de sport d'hiver, et de là jette un flou quant au partage de responsabilité.
Pendant longtemps, les conventions de concession entre communes et sociétés d'exploitation des remontées mécaniques étaient limitées au transport des personnes. La pratique actuelle par laquelle les sociétés d'exploitation gèrent aussi bien les remontées que la sécurité sur le domaine skiable a conduit à des conventions à objet de sécurité. Théoriquement illégal, ce type de convention est accepté par une jurisprudence datant de 1959 relative aux conventions de location de plages à usage balnéaire. La jurisprudence "Amoudruz" du Conseil d'Etat consacre en effet la légalité de telles conventions en affirmant simplement leur inopposabilité aux tiers. Mais cette possibilité ne peut en aucun cas avoir pour effet de transférer l'exercice du pouvoir de police municipale du maire au concessionnaire.
Le garde des Sceaux, en réponse à une question parlementaire, réaffirmait encore récemment le principe en ces termes : "il n'est pas envisagé de remettre en cause le principe selon lequel le pouvoir de police municipale du maire est insusceptible de délégation.".
1.4. Quelles responsabilités encourt la commune ?
1.4.1. La
responsabilité pénale ?
Le code pénal prévoit depuis sa refonte la responsabilité pénale des personnes
morales.
Les communes ne peuvent voir engagée cette responsabilité que sous certaines conditions. L'article 121-2 du code dispose en effet que : "les personnes morales, à l'exclusion de l'Etat, sont responsables pénalement (…) des infractions commises, pour leur compte, par leurs organismes ou représentants.
Toutefois, les collectivités territoriales et leurs groupements ne sont responsables pénalement que des infractions commises dans l'exercice d'activités susceptibles de faire l'objet de convention de délégation de service public.". Service public administratif, la sécurité publique ne peut être déléguée (malgré les conventions), la responsabilité pénale de la commune ne peut donc être engagée dans le cadre d'un contentieux mettant en cause l'exercice du pouvoir de police du maire.
1.4.2. La
responsabilité pécuniaire ?
Les actes fautifs des collectivités publiques ne peuvent en aucun cas être jugés selon
le code civil. Le contentieux civil engageant les collectivités locales doit être porté
devant les juridictions administratives.
Schématiquement, la juridiction administrative est chargée d'annuler les actes qu'elle juge illégaux produits par les communes et d'ordonner la réparation pécuniaire des préjudices subis par les administrés en cas de faute (et parfois sans faute) de l'administration.
En cas d'accident
d'avalanche, la commune ne peut voir que sa seule responsabilité civile engagée devant
la juridiction administrative, responsabilité visant à réparer les dommages.
2. Les domaines relatifs aux avalanches concernés par les compétences de sécurité du maire :
2.1. Urbanisme et
avalanches : le zonage et les autorisations d'occupation et d'utilisation des sols :
L'élaboration des Plans de Prévention des Risques naturels et prévisibles (PPR) est de
la compétence et de la responsabilité de l'Etat. En tant que Servitude d'Utilité
Publique (SUP), le PPR figure obligatoirement dans le Plan d'Occupation des Sols de la
commune pour laquelle il a été élaboré.
Selon l'article L123-1-1° du code de l'urbanisme, le POS, qui n'est pas un document obligatoirement établi par la commune, doit prendre en considération l'existence des risques naturels tels que les avalanches. Le plan est élaboré par la commune ou par les services de l'Etat à sa demande. Le principe du "porter à connaissance" oblige l'Etat à afficher le risque, puisque "dire le risque" est le rôle de l'Etat. Lorsque la commune élabore son POS, les services de l'Etat sont tenus de lui signifier les risques qu'elle devra prendre en considération.
Le Permis de Construire (PC), délivré par l'Etat ou la commune selon que celle ci est dotée ou non d'un POS approuvé, ainsi que toutes les demandes d'autorisation d'occupation ou d'utilisation des sols doivent prendre en compte l'existence des risques naturels.
Dès lors, les actes d'urbanisme de la commune qui ne prendraient pas en considération les risques d'avalanches alors que ceux-ci sont existants peuvent être annulés par la juridiction administrative. D'autre part, en cas d'erreur manifeste d'appréciation des risques ou de carence fautive, la responsabilité civile de la commune peut être engagée. Il existe une certaine réversibilité de la responsabilité entre Etat et Commune, puisque l'Etat est chargé d'établir les documents "risques" qui seront obligatoirement intégrés au POS (le PPR est une servitude d'utilité publique obligatoirement annexée au POS, sous peine d'inopposabilité). La responsabilité de l'Etat peut donc être mise en cause pour les mêmes motifs.
2.2. La protection
paravalanches et les dommages de travaux publics :
Les ouvrages de protection paravalanches sont, pour une grande partie d'entre eux, des
ouvrages publics. La décision de mettre en œuvre des travaux publics est
théoriquement le fait du conseil municipal. Cependant, la protection paravalanche étant
du ressort du pouvoir de police du maire, il y a pratiquement injonction de celui ci à
l'encontre du conseil municipal. La mise en œuvre d'ouvrages pare avalanche peut donc
être considérée comme une décision de police municipale.
Les dommages pouvant résulter de la construction ou de l'installation d'ouvrages paravalanches sont qualifiés de dommages de travaux publics. La commune maître d'ouvrage peut voir sa responsabilité administrative engagée, solidairement avec le maître d'œuvre ou non, en cas de dommages résultant d'erreurs de conception par exemple. Lorsque les victimes sont les usagers de l'ouvrage, il y a responsabilité pour faute présumée. La commune devra faire la preuve de l'entretien normal de l'ouvrage ou de la force majeure ou encore de la faute de la victime. Lorsque la victime est un tiers par rapport à l'ouvrage, il y a responsabilité même sans faute de la part des maîtres d'ouvrage ou maîtres d'œuvre. La démonstration de leur part de l'absence de faute est sans effets. Seules la force majeure et la faute de la victime sont susceptible d'exonérer leur responsabilité.
2.3. Les défenses
temporaires passive et active :
Les interdictions ou obligations à l'encontre de la population sont des moyens de
défense temporaire passive. Il s'agit pour le maire, par exemple, d'interdire certaines
voies d'accès ou d'évacuer les habitations menacées par un risque d'avalanche. Ces
mesures ressortent bien entendu de son pouvoir de police municipale. Elles doivent être
adaptées à la situation, c'est-à-dire aux circonstances de temps et de fait que le juge
appréciera souverainement en cas de contentieux opposant les administrés à la commune.
Le déclenchement préventif des avalanches est une forme de défense temporaire active. Sa mise en œuvre ressort du pouvoir de police municipale du maire. En cas de dommages résultant du déclenchement artificiel, c'est principalement sur la base des dommages de travaux publics que la responsabilité de la commune pourra être engagée. En effet, les opérations de déclenchement en vue d'assurer la sécurité des usagers du domaine skiable ou des voies d'accès en montagne sont qualifiées de travaux publics. Elles en ont les caractéristiques : travail immobilier, intérêt général, mission de service public administratif. A l'égard des tiers par rapport aux opérations, la responsabilité de la commune peut être engagée même sans faute de la part des services chargés des opérations de déclenchement.
2.4. La sécurité
sur le domaine skiable :
La responsabilité civile de la commune peut être engagée dans une certaine mesure en
cas d'accident d'avalanche sur le domaine skiable sur la base d'une faute dans l'exercice
des pouvoirs de police du maire.
Schématiquement, plus on s'éloigne de la piste de ski, moins la collectivité est responsable de la sécurité des usagers du domaine skiable.
L'arrêt Lafont du 28 avril 1967 a posé le principe de la responsabilité de la commune en cas de faute des services de la sécurité des pistes. On peut donc dire que celle ci est établie sur la base d'une faute simple.
Les arrêts du Conseil d'Etat de 1971 et 1978 Commune de Mont de Lans et Lesigne sont venus créer une nouvelle notion : la piste de fait. Sur ces parcours différemment caractérisés situés hors des pistes balisées, la responsabilité de la collectivité peut tout aussi bien être recherchée. L'avènement de cette notion jurisprudentielle a entraîné une certaine obligation pour les personnes chargées de la sécurité sur le domaine : sécuriser des lieux hors-piste.
En hors-piste, il est coutumier d'affirmer que le skieur évolue à ses risques et périls. Cependant, diverses décisions récentes tendent à grignoter cet espace au profit des pistes de fait.
Ne resteraient au final que des pistes et des pistes de fait, toutes à sécuriser plus ou moins, sur lesquelles la responsabilité de la commune peut être engagée, à la condition évidente de la démonstration d'une faute et d'un lien de causalité entre cette faute et le dommage pour lequel réparation pécuniaire est demandée.
Le domaine de la montagne reste pour l'instant "définitivement" une zone dans laquelle les pratiquants évoluent sous leur propre responsabilité.
2.5. La mise en
œuvre des secours :
Les secours sont d'une manière générale de la compétence et sous la responsabilité de
la commune. L'obligation ressort des articles du code général des collectivités
territoriales relatifs à la police municipale, ainsi que de l'article du code pénal
relatif à l'obligation d'assistance aux personnes en danger.
Cependant, la pratique et l'émergence de nouveaux principes posés par la loi du 22 juillet 1987 sur la sécurité civile permettent de distinguer deux domaines sur lesquels la compétence de la commune s'exerce différemment.
Alors que sur le domaine skiable les secours sont de la compétence de la commune, en montagne la compétence revient à l'Etat, par le biais de ses services (gendarmerie et CRS), du fait des moyens techniques et financiers mis en œuvre à l'occasion des opérations. A quelques exceptions près (Orsec …), les opérations de secours demeurent sous la responsabilité de la commune qui pourra voir celle ci engagée en cas de faute prouvée dans l'exercice des pouvoirs de police du maire.
Dernière mise à jour : juin
2001
Textes législatifs, réglementaires et jurisprudentiels, parus depuis cette mise à jour
mais non intégrés :