Réglementation -Titre II - Protection contre les risques naturels
III - Documents de prévention à finalité spécifique risques
12 - Le périmètre de risques pris en application de l'article R111-3
12a. Quel est le "rôle" du périmètre et quelle est sa procédure d'élaboration ?
L'article 111-3 stipule que :
"La construction sur des terrains exposés à un risque tel que : inondation, érosion, affaissement éboulement avalanches, peut, si elle est autorisée, être subordonnée à des conditions spéciales.
Ces terrains sont délimités par arrêté préfectoral pris après consultation des services intéressés et enquête dans les formes prévues par le décret n° 59-701 du 6 juin 1959 relatif à la procédure d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique (actuellement articles R 1 1 - 1 à R 11 - 14 du Code à l'expropriation pour cause d'utilité publique) et avis du conseil municipal ".
- Le représentant de l'Etat dans le département est donc responsable de la procédure.
Le périmètre doit englober toutes les zones sur lesquelles des phénomènes suffisamment sérieux et probables sont susceptibles de mettre en cause la sécurité des constructions et de leurs occupants. Il est donc indépendant des limites communales.
Le premier alinéa de l'article R 111-3 ne peut être appliqué qu'à condition que la procédure prévue au second alinéa soit achevée. Elles est en effet destinée à apporter une information suffisante quant à la constructibilité des terrains, et à garantir l'application homogène et cohérente des règles qui peuvent être prescrites.
12b. Quel est le domaine d'application ?
L'article R 111-3 s'applique aux constructions, qu'elles soient soumises à permis de construire ou à déclaration préalable. Il s'applique aussi aux lotissements et dans certains cas seulement à l'aménagement de terrains pour l'accueil de campeurs, caravanes et habitations légères de loisirs.
* Lotissement
L'autorisation de lotir peut être refusée dans une commune non dotée d'un P. O.S rendu public ou approuvé, si le projet de lotissement vise à équiper des terrains destinés à recevoir des bâtiments pour lesquels les demandes de permis de construire pourraient être rejetées (articles R 315-28) pour l'une des raisons mentionnées aux articles R 111-2 à R 111-17.
* Terrains aménagés pour l'accueil des campeurs, caravanes, et habitations légères de loisirs.
Lorsque des travaux relevant du domaine du permis de construire sont prévus, l'autorisation d'aménager tient lieu de permis de construire, et peut donc être refusée, ou indiquer des prescriptions spéciales (article R 443-7-3) de manière similaire au permis de construire, pour ces seuls travaux, sur le fondement d'un périmètre "R 1 1 1-3".
Dans ce cas, les prescriptions sont celles figurant au "règlement" du périmètre.
En revanche, si de tels travaux ne sont pas prévus, le périmètre "R 111-3" ne peut servir que de simple justification, motivation, à un refus ou des prescriptions spéciales établies sur la base de l'article R 443-10. Le refus ou les prescriptions seront analysés "au coup par coup", voir question n°16), car, par définition, ils sont hors du champ d'application de l'article R 111-3.
12c. Quelles mesures peut-on préconiser ?
La mise en oeuvre de la procédure "périmètre de risques" vise à soumettre à des conditions spéciales la construction sur les terrains exposés, les prescriptions peuvent aller jusqu'à l'interdiction totale de construire.
Il est possible de diversifier les prescriptions en fonction de l'importance majeure des risques encourus. Toutefois, toute occupation et utilisation du sol, autre que la construction, n'est pas interdite car elle est hors du champ d'application de l'article R 111-3 (voir la question 12-b) ;
- dans d'autres secteurs moins exposés, les constructions pourront être autorisées (sous réserve de respecter par ailleurs les autres règles d'urbanisme) moyennant l'édiction de prescriptions particulières. Celles-ci seront différenciées selon la nature, la destination et l'utilisation des constructions, d'une part, et selon l'importance du risque estimé d'autre part,
- d'une manière générale, les prescriptions spéciales auxquelles sont soumises les constructions dans un périmètre de risque pris en application de l'article R 1 1 1- 3 portent sur des spécifications urbanistiques mais ne peuvent pas inclure des techniques constructives.
- l'article R111-3 permet donc, à l'intérieur d'un périmètre déterminé, de contrôler les opérations liées à l'acte de construire. Mais il ne permet pas de contrôler les occupations et utilisations du sol n'entrant pas dans le champ d'application du permis de construire.
Contrairement au P. E.R qui permet d'imposer des travaux sur inexistant, l'article R111-3 ne possède pas.
EXEMPLES
Des exemples de mesures pouvant être préconisées au titre de l'article R111-3 sont indiqués à la fin du présent document
12d. Quelle est la formalisation du document ?
L'arrêté préfectoral délimitant le périmètre doit comprendre une note de présentation, des documents graphiques, et le texte des "conditions spéciales".
- La note de présentation doit justifier de l'existence du risque et de la nécessité d'imposer l'interdiction de bâtir ou des prescriptions particulières ainsi que justifier des mesures prises.
Ce rapport de présentation constitue la "motivation" de l'arrêté.
- Les documents graphiques doivent faire apparaître les différentes zones à l'intérieur desquelles s'appliquent les prescriptions spécifiques de l'arrêté.
Le caractère juridique des documents graphiques implique une représentation claire et précise, en particulier l'échelle du plan utilisé doit être suffisamment grande pour apporter une information satisfaisante au public et constituer un outil efficace. On adoptera donc les échelles habituellement utilisées pour les documents graphiques des POS.
- L'arrêté indiquera alors de manière claire et précise les prescriptions spécifiques à chaque secteur.
12e. Comment un périmètre de risques "R111-3" peut-il coexister avec d'autres documents ?
* Quels sont les liens entre le périmètre "R111-3" et un POS ou un P.A.Z ?
L'article R 1 1 1-3 reste applicable même lorsqu'il existe un document d'urbanisme opposable aux tiers, et les prescriptions édictées en application de ces dispositions continuent de produire leurs effets (article R 1 1 1 - 1) (voir question n°7 et 10).
* Quels sont les liens entre le périmètre "R111-3"et un P.E.R ou un P.S.S ?
Chacun de ces documents reste applicable. Néanmoins, dans un souci de bonne administration et de simplification, le représentant de l'Etat s'assurera de l'harmonisation de leurs dispositions.
Dans le cas du P. E. R, il pourra s'il le juge utile, abroger le "R111-3", lorsque le P. E.R n'est plus susceptible de recours contentieux.
Dans le cas du P. S. S, il convient de rappeler que le P. S. S et le "R111-3" poursuivent des finalités différentes, le premier visant à assurer le libre écoulement des eaux et la conservation des champs d'inondation, le second visant à assurer la protection des personnes et les biens. En raison de leur caractère complémentaire, il peut y avoir coexistence des deux documents.
13 - Le plan d'exposition aux risques naturels prévisibles
13a Quelle est la philosophie du P. E. R ?
Le P. E. R a été institué par la loi n°82-600 du 13 juillet 1982, relative à l'indemnisation des victimes des catastrophes naturelles. Cette loi, qui institue un système d'indemnisation des victimes par l'intermédiaire des sociétés d'assurances, a par ailleurs chargé l'Etat d'élaborer des P. E. R , documents "qui déterminent notamment les zones exposées et les techniques de prévention à y mettre en oeuvre tant par les propriétaires que par les collectivités ou les établissements publics" (article 5 de la loi n° 82-600) .
Le P. E. R constitue un "chaînon" entre deux aspects jusqu'alors dissociés, la prévention et l'indemnisation. En effet, le P. E. R peut imposer des mesures aux biens et activités antérieurs à sa publication (effet rétroactif) et le non respect des dispositions du P. E. R est susceptible de conditionner les modalités de l'indemnisation (voir question n°13-F).
13b Quelle est la procédure d'élaboration ?
L'Etat est compétent pour la mise en oeuvre et l'élaboration des P. E. R. Le décret n° 84-328 du 3 mai 1984 ("Textes officiels du 18 mai 1984, p 17". Note du "Moniteur") indique que l'établissement et la révision des P.E. R sont prescrits par arrêté du préfet du département.
La procédure d'élaboration du P. E. R est donc conduite sous l'autorité du préfet qui prescrit, rend public et approuve le P. E. R après enquête publique.
A chaque étape de la procédure, lors de la prescription, de la publication, ou de l'approbation du P.E. R , les communes concernées sont consultées par le préfet.
Il faut remarquer que les P. E. R simplement prescrits au rendus publics ne produisent pas d'effets de droit, contrairement aux POS dans le même cas.
13c Quel périmètre prend-on en compte ?
Les dispositions contenues dans le P. E. R ont une influence sur l'aménagement communal ultérieurs en déterminant des zones inconstructibles, des zones "soumises à prescriptions" et des zones "ordinaires".
Afin de ne pas anticiper sur les décisions communales en matière d'aménagement, il apparaît de bonne administration d'inclure dans le périmètre du P. E. R l'ensemble du territoire communal ( cas exceptionnels ).
En outre, si un territoire homogène ou point de vue des risques s'étend sur plusieurs communes, il paraît préférable, pour des questions de procédure, de prescrire un P. E. R multi-communal.
Néanmoins, les études techniques devront être menées conjointement afin d'assurer "l'égalité de traitements.
13d Quelle est la formalisation du document ?
Les pièces constitutives d'un P. E. R sont:
- le rapport de présentation ;
- les documents graphiques ;
- le règlement ;
* Le rapport de présentation tient lieu d'exposé des motifs pour la servitude d'utilité publique que constitue le PER.
Il doit énoncer les caractéristiques des risques naturels prévisibles étudiés et en préciser la localisation sur le territoire communal.
Il doit en outre justifier les sectorisations des documents graphiques et les prescriptions du règlement, compte tenu de l'importance des risques d'une part et des occupations et utilisations du sol d'autre part.
* Les documents graphiques doivent faire apparaître les différentes zones et sous-zones à l'intérieur desquelles s'appliquent les dispositions réglementaires du P. E. R.
- l'article 5 du décret du 3 mai 1984 distingue trois catégories de zones en raison de l'importance du risque et de la vulnérabilité des biens existants et futurs.
- La zone rouge, ou zone très exposée : la probabilité d'occurrence du risque et la forte intensité de ses effets prévisibles sont telles qu'il n'existe pas de mesure de prévention économiquement opportune autre que l'inconstructibilité.
- La zone bleue, ou zone moyennement exposée : la probabilité d'occurence du risque et l'intensité de ses effets prévisibles, moins importants, permettent d'y autoriser moyennant le respect de certaines prescriptions, certaines occupations et utilisations du sol. Elle est donc définie de telle sorte que le risque et ses conséquences y soient acceptables moyennant le respect de ces prescriptions.
- La zone blanche, ou zone réputée non exposée: la probabilité d'occurrence du risque et l'intensité de ses effets prévisibles y sont négligeables.
Le P. E. R constituant une servitude d'utilité publique, il est nécessaire que ces documents graphiques soient clairs et précis, en particulier l'échelle du plan utilisé doit être suffisamment grande pour apporter une information suffisante au public et constituer un outil efficace. On adoptera l'échelle utilisée habituellement pour les documents graphiques des P.O.S.
* Le règlement définit les mesures de prévention applicables à l'intérieur de chaque zone ou sous- zone délimitée par les documents graphiques.
En particulier, le règlement indiquera les mesures de prévention destinées à prévenir les risques, à en réduire les conséquences ou à les rendre acceptables, et déterminera les occupations et utilisations du sol compatibles, moyennant le respect de ces mesures de prévention, avec l'existence du risque.
13e Quels sont les domaines d'application et la portée du P. E. R ?
Conformément aux dispositions de la loi n° 82-600 du 13 juillet 1982, les actions de prévention du P. E. R s'appliquent non seulement aux biens et activités mais aussi à toute autre occupation et utilisation des sols, qu'elle soit directement exposée ou de nature à modifier ou à aggraver les risques, et qu'elle soit implantée antérieurement ou postérieurement à l'approbation du plan.
De plus, en ce qui concerne les P. E. R inondations, ils doivent, conformément à l'article 42 de la loi n° 87565 du 22 juillet 1987, déterminer les Dispositions à prendre pour éviter de faire obstacle à l'écoulement des eaux et de restreindre, de manière nuisible, les champs d'inondation
En zone rouge, toute construction soumise ou non à permis de construire est interdite. Cela conduit à exclure dans cette zone les lotissements, parcs résidentiels de loisirs ainsi que les projets de construction dans le cadre d'une Z. A. C ou d'une A. F. U.
Toutefois le règlement pourra indiquer que sont autorisés les travaux d'entretien et de gestion normale des bâtiments préexistants, ainsi que les travaux susceptibles de réduire les conséquences du risque.
Peuvent aussi être autorisées les autres occupations et utilisations du sol compatibles avec l'existence du risque. On sera néanmoins très prudent dans la définition de cette comptabilité.
En zone bleue, les prescriptions peuvent être du domaine de l'urbanisme (emprise au sol, orientation, densité et implantation des constructions, etc ) du domaine des règles constructives (directives techniques unifiées, techniques particulières, etc ) du domaine des règles de protection (travaux de protection rapprochée ou éloignée, individuelle ou collective), et peuvent comporter des obligations de faire (démolition, etc ).
Des exemples de mesures de prévention, élaborées par type de risques, sont indiqués à la fin du présent document.
13f Quels sont les effets du P. E. R ?
Le P.E. R constitue une servitude d'utilité publique opposable à toute personne publique ou privée.
Pour les constructions, installations ou travaux qui peuvent être édifiés ou entrepris, et qui sont soumis à un régime d'autorisation ou de déclaration en application de textes qui leur sont propres, l'autorité habilitée à délivrer cette autorisation devra tenir compte de la servitude, en tant que ses prescriptions concernent l'objet de cette autorisation (voir question n° 18).
Pour les constructions, installations ou travaux non soumis à un régime d'autorisation ou de déclaration, ceux-ci sont entrepris sous la seule responsabilité de l'intéressé.
Pour les constructions et installations implantées antérieurement à la publication de l'acte approuvant le P. E. R leur mise en conformité avec les prescriptions du P. E. R s'effectue également sous la seule initiative de l'intéressé, dans un délai de cinq ans à compter de l'opposabilité du P. E. R.
Le non-respect des dispositions du P. E. R , dans ces deux cas, peut priver l'intéressé du bénéfice des dispositions de loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles, conformément à l'article 5 de cette loi.
Régime de contrôle ; voir question n°23
13g Quelles stratégies adopter lors de l'élaboration d'un P. E. R ?
Dans un premier temps, il convient de déterminer la nature et l'intensité des phénomènes, ce qui fait apparaître l'importance de la cartographie du risque proprement dit. L'élaboration d'une "carte d'aléas" est la mesure fondamentale que doit prendre l'Etat dans toutes les zones à risques. Il apparaît d'ailleurs de bonne administration que cette carte fasse l'objet d'une diffusion suffisante auprès des services amenés à intervenir sur le territoire considéré.
En effet, cette carte d'aléas constitue une référence permettant notamment d'utiliser de façon claire, l'article
R 111-2 et de déterminer rapidement en cas de besoin un périmètre de risque pris en application de l'article
R 111-3. Elle peut également être l'un des éléments permettant de qualifier, de manière indiscutable, de projet d'intérêt général, les projets de protection contre le risque (voir question n°11) .
Puis, dans un second temps, la définition des différentes zones "rouges", "bleues", ou "blanches" desP. E. R, ainsi que l'élaboration du règlement spécifique à ces zone, constituent la résultantes d'un équilibre entre la carte d'aléas qui décrit les lieux à risques ( la fréquence ou l'intensité de ceux-ci) et la gravité des conséquences des risques tant pour l'homme que pour ses biens. Il doit alors être tenu compte de l'opportunité économique des mesures de prévention préconisée utilisant la carte d'aléas est une donnée concrète, reflet de la connaissance du risque, autant la prise en compte de la vulnérabilité nécessite l'appréciation des valeurs exposées ou exposables. De ce fait, il est indispensable d'effectuer pour chaque site étudié une étude simple de vulnérabilité qui devra montrer les enjeux d'une protection. Ce sont les résultats de cette première étude qui devront permettre de définir une stratégie à adopter entre P E R et R 111-3.
Ils permettront en outre la détermination de zones "sensibles" pour lesquelles des études très fines seront nécessaires.
Il conviendra donc d'élaborer un P E R en cas de risque complexe (impossibilité de moduler de manière importante les prescriptions), lorsque l'urgence de la aise en oeuvre d'un document n'est pas impérative, lorsque la zone à risques est déjà urbanisée et qu'il apparaît nécessaire d'imposer des mesures spécifiques aux biens et activités existants antérieurement à l'approbation du document En revanche, on pourra "se contenter" d'un périmètre de risques "R111-3" lorsqu'il y a urgence ou lorsque le risque est localisé et connu et lorsque l'on veut seulement éviter une urbanisation nouvelle qui poserait problème.
13h Quels sont les liens entre un P. E. R et les autres documents ?
Avec un P 0 S ou un autre document d'urbanisme.
Le P. E. R constitue une servitude d'utilité publique devant être respectée par les documents d'urbanisme (voir question n°7-e et 10)
Avec un périmètre de risques délimité en application de l'article R111-3 (voir question n° 12-e)
Avec un P S S.
L'article 13 de la loi N° 87-565 du 22 juillet 1987, insérant un article 5-1 à la loi n82-600 du 13 juillet 1982, dispose qu'à compter de la publication d'un P .E .R , les dispositions de ce plan se substituent a celles du P S S prévues par les articles 18 à 54 du Code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure.
Cet article ne sera applicable qu'après entrée en vigueur du décret pris en Conseil d'Etat visé à ce même article
14 - Les plans des surfaces submersibles.
14a Quelle est la "philosophie" du document ?
Les P S S ont un domaine d'application bien spécifique. Ils constituent des servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation du sol, et ont pour objet le libre écoulement des eaux, ou la conservation des champs d'inondation.
Ces plans comportent des dispositions techniques permettant à l'administration de s'opposer à toute action ou ouvrage qui pourrait faire obstacle au libre écoulement des eaux ou restreindre d'une manière nuisible le champ des inondations (articles 18 à 61 du Code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure)
14b Quelle est la procédure d'élaboration ?
C'est l'Etat qui est compétent pour élaborer ce document Il s'agit d'une obligation dans certains cas En effet, les articles 48 et 49 du Code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, stipulent que les parties submersibles de certaines vallées désignées par le dit code ou par décret ultérieur, doivent faire l'objet de plans des surfaces submersibles.
La procédure prévoit une enquête publiqu, suivie d'un examen en conférence inter-service. Le plan est approuvé par décret en Conseil d'Etat sur rapport du ministre chargé de l'Environnement, après avis des ministres intéressés.
14c Quel est le champ territorial couvert ?
Le plan indique les surfaces devant être considérées
comme submersibles, c'est-à-dire celles qui, résultant de l'observation de phénomènes naturels, sont fixées en fonction des plus hautes eaux connues.
Doivent être considérées comme plus hautes eaux connues celles pour lesquelles on a suffisamment d'éléments de connaissance permettant de déterminer les caractéristiques de la crue, à partir d'enquêtes sur le terrain, de calculs hydrauliques, ou tout autre moyens approprié.
14d Quelle est la formalisation du document ?
Il est composé de deux documents :
* Un document graphique, sur lequel les surfaces devant être considérées comme submersibles doivent figurer clairement. Doivent être également indiqués les digues, remblais, dépôts plantations, constructions et tout autre ouvrage susceptible de faire obstacle à l'écoulement des eaux ou de restreindre de manière nuisible le champ des inondations ;
* Le recueil des dispositions techniques applicables sur le territoire couvert par le plan. Généralement les surfaces submersibles sont divisées en deux zones la zone A, dite de grand débit, couvrant une plus ou soins grande partie du lit majeur, et la zone B dite complémentaire ou les prescriptions sont moins sévères qu'en zone A.
14e Quelle est la portée du document ?
le P.S.S vise à soumettre à déclaration l'édification de tout ouvrage la réalisation de toute plantation et la constitution de tout obstacle susceptible de gêner le libre écoulement des eaux ou de restreindre d'une manière nuisible le champ des inondations.
Les propriétaires de terrains situés dans les parties submersibles ont l'obligation de déclarer à la préfecture leur intention de réaliser toute construction, plantation ou ouvrage susceptible de gêner le libre écoulement des eaux ou de restreindre de manière nuisible le champ des inondations. Les propriétaires ne peuvent exécuter les travaux prévus qu'après l'expiration d'un délai de trois mois à compter de la date de l'avis de réception à la préfecture de la dite déclaration (une demande de permis de construire tient lieu de déclaration) ; le délai est alors le délai d'instruction du dossier de permis de construire. Le préfet peut alors interdire Inexécution des travaux, ou ordonner les modifications qu'il juge nécessaires .
Les propriétaires concernés peuvent se voir en outre imposer par l'autorité administrative, moyennant indemnité, l'obligation de procéder à la modification ou à la suppression d'installations préexistantes à l'approbation du P.S.S
14f Quels sont les liens entre un P .S .S et les autres documents ?
* P. O.S et autres documents d'urbanisme (voir question n°7-e et 10)
*Périmètre de risque "R1111-3" (voir question n°12-e)
* P. E .R approuvé (voir question n° 13-h)
15 - Existe-t-il des documents informatifs au point de vue risques, et quelle est leur portée ?
- les plans de zone exposée aux avalanches (P.Z.E.A. ),
- les cartes de zone exposée à des risques liés aux mouvements du sol et du sous-sol (Z E R M 0 S ) ,
- les carte du zonage sismique,
- les carte des carrières souterraines (liste non exhaustive)
Dans tous les ras, il s'agit de documents purement informatifs, et qui ne sont pas opposables aux tiers en particulier lors de la délivrance des autorisations d'occuper et utiliser le sol Leurs recommandations ne peuvent devenir applicables que si elles sont reprises.
- soit par un POS
- soit par un arrêté préfectoral pris en application de l'article R111-3
- soit par un P .E .R.
Néanmoins ces documents peuvent servir de justification technique (motivation) au cas où des interdictions ou des autorisations sous conditions devraient être formulées au titre des législations et réglementations spécifiques au domaine de ces autorisations, pour assurer la sauvegarde de la sécurité publique (voir question n°16), notamment par l'application de l'article R111-2 dans le domaine des autorisations de construire.