Réglementation -Titre II - Protection contre les risques naturels
Circulaire
du 17 décembre 1987
Objet : Prévention des risques naturels spécifiques à la montagne.
Les orages de l'été 1987, à l'origine de la catastrophe du 14 juillet au Grand-Bornand (Haute-Savoie), ont également provoqué de très importants dégâts en de nombreux sites de montagne (Grésivaudan dans l'Isère, Maurienne en Savoie, nombreuses hautes vallées dans les Alpes du Nord et du Sud). Ils ont rappelé de manière dramatique que la montagne est le siège de phénomènes naturels spécifiques (essentiellement torrents et avalanches) créant parfois des risques considérables. Même s'ils ne se manifestent qu'à des intervalles de temps très éloignés, ces risques constituent un handicap fondamental et permanent pour l'aménagement du territoire montagnard dont la collectivité nationale doit prendre conscience.
Or, la portion de ce territoire montagnard, par son altitude et son relief, la plus sensible à ces risques est précisément celle qui a fait l'objet dans le dernier quart du siècle d'un effort considérable d'équipements, notamment touristiques. En ordre de grandeurs, 7 millions de touristes, dont 1 millions d'étrangers qui sont accueillis chaque année en montagne enneigée grâce à un parc immobilier de 1 500 000 lits qui s'accroît encore actuellement de 30 000 à 40 000 unités par an.
Ce rythme de développement du tourisme en montagne dépasse le double de celui des autres pays de l'arc alpin et n'a pas d'équivalent au monde. Le parc français de remontées mécaniques a accédé récemment au premier rang mondial en puissance et ses exploitants y réinvestissent plus de 30 % de leur chiffre d'affaires.
Cet effort tend à densifier des sites déjà lourdement équipés, à créer des liaisons souvent délicates entre stations, à équiper enfin des sites nouveaux, périphériques ou isolés, d'accès ou d'aménagement difficile.
Parfois considéré par les élus locaux comme l'ultime et seul recours capable de sauver du déclin les communautés rurales en perte de vitesse, ce secteur économique, souvent rentable, semble en effet encore promis à une expansion durable.
Parmi les graves problèmes d'infrastructure, d'équipement et de gestion posés aux vallées d'accueil par la rapidité de ce développement, l'un des plus difficile est celui de la sécurité des personnes et des biens.
Pourtant, tant au plan moral que commercial, le "pacte touristique" implicite passé entre la région hôte et sa clientèle fait bien obligation à la première d'assurer à la seconde, le plus souvent totalement ignorante des risques spécifiques à la montagne, la sécurité la plus parfaite dans des sites jusqu'ici très peu parcourus, où l'intensité et la fréquence des phénomènes naturels potentiellement dangereux ne sont observés que depuis peu, et, partant, fort mal connus.
La collectivité nationale représentée par l'Etat, les "comités de massifs" appelés par la loi du 9 janvier 1985 à proposer des politiques de la montagne adaptées à chaque ensemble montagneux, les régions, les départements, les communes, mais aussi les investisseurs et tous les usagers, professionnels ou non de la montagne, sont évidemment concernés par les risques qu'ils peuvent courir. Tous, à des degrés divers, peuvent contribuer à les prévenir. Tous sont donc appelés à gérer ensemble cet élément commun de leur patrimoine que constitue le degré de sécurité atteint sur le site qu'ils administrent, équipent ou fréquentent.
La présente circulaire a pour objet de préciser le rôle de l'Etat dans ce domaine ainsi que celui des collectivités locales et des aménageurs publics et privés.
1 - LES TRAVAUX
1. 1 - La restauration des terrains en montagne (R.T.M)
a) La maîtrise d'ouvrage par l'Etat au titre de la solidarité nationale.
La France est le premier pays au monde à avoir disposé d'une législation spécifique propre à la montagne, avec les lois du 28 juillet 1860, 9juin 1864, 22 avril 1882 et 16 août 1913. Ces lois avaient pour but d'assurer la sécurité des grandes vallées inondables de la plaine et celle des habitats traditionnels par le reboisement des montagnes, une gestion prudente des alpages et des travaux de génie civil dans les torrents et dans certains couloirs d'avalanches.
Ce qui reste en vigueur de ces textes est codifié dans le titre II du livre IV (articles L. 421.1 à L. 424.4) du Code Forestier. L'application en est confiée à un service technique spécialisé créé par convention entre le ministère de l'agriculture et l'office national des forêts mis pour l'essentiel de ses attributions à la disposition des préfets, commissaires de la République, (directions départementales de l'agriculture et de la forêt) de 10 départements de montagne.
Les lois sur la restauration des terrains en montagne, lorsqu'elles avaient pour objet la sécurité des habitats traditionnels, appliquaient en faveur de populations généralement pauvres un principe de solidarité nationale : l'Etat déclarait d'utilité publique dans un "périmètre" englobant le bassin versant du torrent ou du couloir d'avalanche à corriger des travaux de reboisement ou de génie civil. Il acquérait les terrains nécessaires, réalisait à ses frais les travaux prévus et les entretenait. L'Etat a ainsi acquis 342 000 ha, reboisés aux 2/3, et a entamé la correction de 1000 torrents et d'une cinquantaine de couloirs d'avalanches au prix de plus de 100 000 ouvrages de génie civil. Le domaine R.T.M. ainsi constitué par l'Etat tend à assurer, au prix de coûteux entretiens, la sécurité des habitats traditionnels.
b) La maîtrise d'ouvrage par les collectivités locales
Les actions conduites par l'Etat dans les "domaine RTM" ont contribué à ancrer, dans les esprits, l'idée erronée que la prévention des risques naturels relève de la seule responsabilité de l'Etat. Une telle idée ne trouve sa traduction dans aucun autre pays alpin où la commune est toujours la première responsable de la sécurité. Elle est d'ailleurs contraire aux dispositions du 6° de l'article L. 131-2 du code des communes. Elle est de plus incompatible avec les responsabilités nouvelles que les collectivités locales tiennent des lois de décentralisation en matière d'aménagement car, en montagne, la stratégie adoptée pour prévenir un risque naturel, qu'il s'agisse d'abstention, de lutte active dans le haut bassin versant de déviation ou d'endiguement, interfère obligatoirement avec le choix d'un parti d'aménagement.
Enfin, dans le contexte actuel de l'expansion touristique, les dispositifs répondant à la demande nouvelle de sécurité qui, de proche en proche, s'étend à tout le territoire montagnard doivent être considérés comme inséparables des infrastructures nécessaires au développement économique d'un secteur solvable. Il n'est donc plus justifié de faire appel largement, comme naguère, à la solidarité nationale pour protéger les nouveaux sites investis.
Pour toutes ces raisons l'Etat, sauf cas particulier tout à fait exceptionnel, ne saurait étendre son "domaine R.T.M." actuel. Il doit simplement l'entretenir, comme il y est juridiquement tenu. Les moyens consacrés à ces entretiens seront d'ailleurs substantiellement augmentés en 1988. Techniquement ce domaine doit constituer une vitrine de l'Etat de sécurité que l'on peut attendre, avec le temps, des coûteux investissements de restauration des terrains en montagne.
A l'extérieur du domaine de l'Etat la maîtrise d'ouvrage des travaux de restauration de terrains en montagne appartient aux collectivités locales. Les subventions de la part de ces différentes collectivités. C'est la politique largement engagée depuis plusieurs années, notamment dans les régions alpines dans le cadre des contrats de plan Etat-Région.
Mais les techniques R.T.M. qui, par nature, associent toujours travaux de génie civil et travaux de génie biologique (reverdissement, embroussaillement, reboisement) ne se conçoivent guère hors de la durée et sans maîtrise foncière : la loi 85-1273 du 4 décembre 1985 sur la gestion, la valorisation et la protection de la forêt a donc, dans ses articles 69, 70 et 71, modifié le code forestier et le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique de manière à permettre aux collectivités locales de constituer désormais à leur profit des "périmètres de restauration des terrains en montagne".
Les travaux ont, à l'évidence, un caractère d'équipement public qui leur permet de rentrer dans la catégorie des dépenses finançables par le produit des taxes départementales ou communales sur les entreprises de remontées mécaniques prévues par le chapitre III (articles 85 à 89) du titre V de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.
I.2 - La maîtrise d'ouvrage par les investisseurs
D'autres travaux de prévention et de protection, à maîtrise d'ouvrage publique ou privée doivent également être mis en oeuvre en montagne, à l'occasion notamment d'opérations d'aménagement.
Leur réalisation peut être assurée parle biais de la fiscalité de l'urbanisme ou des participations dans le cadre des régimes en vigueur sous maîtrise d'ouvrage publique ou, directement par le maître d'ouvrage de l'opération, dans le cadre des prescriptions attachées aux autorisations délivrées.
En tout état de cause, la part d'argent public qui peut être comprise dans l'investissement a un caractère d'incitation économique qui peut être parfaitement légitimé de la part de l'Etat, de la région, du département ou de la commune, mais ne doit pas être prélevée sur une dotation budgétaire spécifique destinée à exprimer une solidarité gratuite (cas du budget R.T.M. en ce qui concerne l'Etat).
II - LE ROLE DE L 'ETAT
Si le financement des travaux de prévention peut relever selon les cas de plusieurs acteurs indépendants ou associés, il revient à l'Etat d'afficher le risque. En effet l'usager d'un service public ou le client d'une installation commerciale peut prétendre au même niveau de sécurité sur tout le territoire.
II-1 - les décisions d'aménagement de l'espace
L'Etat détient des responsabilités dans le domaine de la cartographie du risque, dans celui de l'élaboration associés des documents d'urbanisme et à l'issue des décisions d'occuper et d'utiliser le sol, il exerce le contrôle de légalité prévu par la loi du 2 mars 1982.
A ce titre, il est de votre compétence d'établir des périmètres de risque en application de l'article R 111-3 du code de l'urbanisme ou des plans d'exposition aux risques naturels en application de la loi 13 juillet 1982 relative à l'indemnisation des victimes des catastrophes naturelles, à chaque fois que circonstances l'imposent.
Je vous rappelle que la responsabilité de l'Etat est susceptible d'être engagée par défaut d'application de ces réglementations.
Je vous rappelle également que votre association à l'élaboration ou à la révision des documents d'urbanisme sous la responsabilité des communes doit vous conduire à les informer des risques dont vous avez connaissance et à veiller leur prise en compte.
De même, il vous appartient de veiller particulièrement à la prise en compte des risques dans les décisions d'occupation et d'utilisation des sols, quelles qu'en soient la nature ou l'importance. Cette responsabilité vous incombe, soit dans l'exercice du contrôle de légalité des actes pris par les communes, soit dans les décisions prises au nom de l'Etat : l'article 78 de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne vous habilite de manière générale à faire respecter cet impératif de prise en compte des risques naturels dans les zones de montagne.
Enfin, ce même article confère une responsabilité particulière au représentant de l'Etat désigné pour assurer la coordination de chaque massif en ce qui concerne les Unités Touristiques Nouvelles (U.T.N.), et au représentant de l'Etat dans le département, au titre de la sécurité des installations et des aménagements pour les remontées mécaniques dans la délivrance des autorisations correspondantes.
Dans le cas particulier des Unités Touristiques Nouvelles (U.T.N.), compte tenu de la sensibilité de ces équipements fréquentés par des populations souvent peu averties des risques spécifiques à la montagne, l'évaluation de ces risques, ainsi que l'expertise des mesures proposées pour en assurer la prévention, exigent une attention accrue. Pour cela, avant toute décision de l'autorité compétente, des expertises de la situation, des techniques préventives envisagées, ainsi qu'éventuellement des modalités de leur mise en oeuvre, revêtent la plus grande importance.
II-2 - L'expertise des travaux
Le zonage des risques est nécessaire et suffisant ~lorsqu'on est décidé à n'occuper que des zones réputées sans risques, c'est-à-dire à pratiquer systématiquement la seule stratégie de l'abstention. malheureusement ce n'est pas toujours possible notamment lorsque des équipements ou constructions déjà existants sont situés en zones à risques ou encore lorsqu'il s'agit d'équipements linéaires (voie de circulation, remontée mécanique, piste de ski) qui traversent obligatoirement les zones à risques.
Lorsque l'aménageur, collectivité publique ou investisseur privé, décide d'équiper une zone à risques moyennant des protections, la mise au point d'un projet lui appartient Vous avez à tout moment, de votre propre initiative, à la requête du service d'étude pour l'aménagement touristique de la montagne, d'un service R.T.M. local ou de tout autre partenaire, la possibilité de faire procéder à une expertise technique du projet définitif ou des travaux réalisés.
Je vous rappelle que vous disposez, comme les communes, de la faculté de mettre en oeuvre les mesures de contrôle des constructions prévues à l'article L. 151 -1 du code de la construction et de l'habitation, et en particulier de demander aux organismes techniques existants de vérifier le respect des règles techniques en vigueur.
Par ailleurs, lorsqu'ils sont consultés, notamment dans le cadre de la procédure U.T.N., les services de l'Etat doivent s'efforcer d'apprécier la valeur et le coût des systèmes de prévention suggérés. Mais certains projets ne sont connus que dans leurs grandes lignes, alors que la moindre variation dans l'implantation géographique définitive ou le mode de réalisation des équipements peut modifier du tout au tout le coût et l'efficacité de la protection prévue.
C'est la raison pour laquelle, pour ce qui concerne les risques en rapport avec la restauration des terrains en montagne (avalanches, érosion torrentielle, chutes de blocs, glissements superficiels de terrain), il vous sera réservé une possibilité d'expertise pour les projets les plus importants, notamment les dossiers d'unité touristique nouvelle, tant sur le projet définitif qu'après la réalisation des travaux afin de "dire le risque" après travaux. Cette expertise sera organisée à la diligence du Délégué national aux actions RTM qui désignera l'organisme (CEMAGREF, CETE, BRGM, cabinet privé ... ) chargé de cette tâche. Des moyens financiers seront mis à la disposition du Délégué dans ce but par le Ministère de l'Agriculture dans la limite de ses disponibilités budgétaires.
II.3 Le suivi de l'entretien et de la gestion des dispositifs de sécurité
De plus en plus la sophistication des moyens de défense demande une gestion par des personnes qualifiées.
Une plage de dépôt sur un torrent à l'amont d'une urbanisation ne sert à rien si elle n'est pas régulièrement curée chaque fois qu'elle a servi à bloquer les apports solides d'une crue. Tous les ouvrages de génie civil quels qu'ils soient demandent à être entretenus. Un réseau d'ouvrages paravalanches réclame un entretien annuel de 2 à 5 % de son coût d'implantation. Il convient de veiller à ce que les maîtres d'ouvrage assurent ces entretiens.
II.3.1. Le rôle de la commission consultative de la protection civile
Dans beaucoup de départements de montagne il existe commission consultative départementale de la protection civile, en exécution du décret n° 85-988 du 16 septembre 1985. Cette formation peut s'assurer le concours de personnes qualifiées en matière de travaux de restauration de terrains en montagne. Il convient d'utiliser cette commission pour vous faire rapport sur l'état d'entretien des dispositifs assurant la sécurité des usagers des stations de sports d'hiver vis à vis des risques naturels.
II.3.2. - Le cas particulier des déclenchements d'avalanche
Vous prêterez une toute particulière attention aux procédés de défense de certaines voies de communication ou pistes de ski contre l'avalanche par les déclenchements artificiels une circulaire du 24 juin 1980 autorisait ces déclenchements sur initiative locale et en urgence mais imposait que les conditions en soient fixées de manière extrêmement précises par un plan d'intervention pour les déclenchements préventifs d'avalanches (PIDA) établi au cours de la saison d'été précédente, proposé par le Maire et approuvé par vos soins.
La loi 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions a supprimé toute forme de contrôle à priori sur les actes des collectivités territoriales et de leurs groupements.
Cependant, l'article 90 de la même loi dispose que peuvent être opposées aux communes, les prescriptions et procé-dures techniques prévues par une loi ou un décret pris en application d'une loi et applicables à l'ensemble des personnes physiques comme des personnes morales de droit privé ou de droit public. La loi 70-575 du 3 juillet 1970 portant réforme du régime des poudres et substances explosives et la loi 63-760 du 30 juillet 1963 relative à la constatation des infractions à la législation sur les substances explosives ainsi que le décret d'application 78-739 du 12 juillet 1978 relatif au marquage, à la détention, au transport et à l'emploi des produits explosifs entrent bien dans cette catégorie de textes. Il vous appartient par conséquent au titre du contrôle de la légalité qui vous est confié par la loi du 2 mars 1982 précitée de déférer au tribunal administratif tout arrêté pris par un maire qui ne respecterait pas les dispositions législatives et réglementaires en vigueur, et notamment le décret 78-739 et les arrêtés en découlant.
Pour l'exercice de ce contrôle, vous ferez vérifier les PIDA par des spécialistes qualifiés appartenant ou non à votre commission départementale de protection civile. Ce contrôle sera facilité si, lors de l'élaboration du PIDA, les maires se sont rapprochés des services de l'Etat compétents.
Par ailleurs, ces déclenchements qui mettent en jeu la sécurité des clients de la station demandent à être organisés et dirigés par des personnes particulièrement qualifiées en matière de météorologie et de nivologie. Elles ont à prendre rapidement des décisions parfois difficiles: il peut s'agir en effet, de l'interdiction de certaines pistes ou de la fermeture de certaines remontées mécaniques lorsque les conditions météorologiques le commandent même s'il doit en résulter un grave manque à gagner pour la station. Les décideurs en cette matière peuvent être appelés à résister à de graves pressions de la part de leurs propres employeurs. Il convient donc de vous assurer avec le plus grand soin de la qualification technique et du sens des responsabilités de ces décideurs.
Ces deux qualités seront d'autant mieux appréciées que vos services se tiendront quotidiennement en contact avec les responsables locaux et les soutiendront lors de prise de décisions opérationnelles, engageant la sécurité.
D'une manière générale, si l'efficacité des équipements et travaux de protection ne vous semblait pas assurée, après avis des services départementaux compétents et de votre commission consultative de protection civile, vous n'hésiterez pas à prendre vous-même les mesures d'interdiction ou d'évacuation qui s'imposeraient en vertu du pouvoir de substitution que vous tenez de l'article L. 131-13 du code des communes.
II.4 - La surveillance et l'alerte
Des évènements locaux imprévus peuvent accroître certains risques ou annuler l'efficacité des travaux préventifs : tels seraient par exemple la disparition par incendie, attaque de parasites ou chablis d'un boisement de protection, la déviation d'un torrent par un éboulement, le comblement d'une plage de dépôt par une crue, un terrassement artificiel intempestif, l'affouillement d'un ouvrage, etc. Pris à temps, une dépense légère conjurerait le risque, économisant les interventions coûteuses qui suivent la survenance du phénomène redouté.
Les services sont souvent trop peu nombreux ou trop éloignés pour pouvoir assurer une surveillance continue du terrain. Aussi est-il souhaitable de démultiplier leur action en y associant tous les services de l'Etat ou des établissements publics de l'Etat (ONF, parcs nationaux, etc...) dans un cadre conventionnel à arrêter au niveau du département. En outre dans la mesure où les collectivités locales sont appelées à assurer leurs responsabilités en matière de sécurité, il n'y aurait que des avantages à ce que les communes ou leurs groupements dans une haute vallée assurent aussi la surveillance de ces petits évènements locaux inquiétants. Vous pourrez suggérer aux communes de passer pour des sommes modiques, des contrats de surveillance, voire de petits entretiens, avec des personnes privées intéressées. Les renseignements ainsi collectés par ces observateurs locaux seront mis à la disposition du réseau départemental défini précédemment
II.5 - L'information du public :
Une bonne information du public ne peut qu'accroître sa sécurité quand il fréquente la montagne. Tous les moyens d'information existants, visites guidées, expositions, montages audio-visuels, films, causeries, dépliants, flashs télévisés, sont à employer simultanément et concurremment.
L'important est de définir dans chaque cas la cible et le contenu du message. C'est l'affaire des grandes associations d'usagers de la montagne (C.A.F., Association des Sentiers de Grande Randonnée, F.F.E.M. ) ou des associations plus spécialisées telles que l'ANENA ( Association Nationale pour l'étude de la Neige et des Avalanches ).
Un effort plus précis est à faire en direction des professionnels de la montagne et de leur associations, guides de haute montagne, accompagnateurs de moyenne montagne, moniteurs de ski, pisteurs secouristes.
L'Etat et les collectivités ne doivent pas laisser se développer des habitats ou des activités économiques dans les secteurs exposés gravement aux risques spécifiques de montagne et doivent être attentifs à toutes les formes d'aménagement de l'espace au regard de leurs conséquences. Il en va de la réputation acquise par la France dans la maîtrise des risques spécifiques à la montagne . Un accident grave, en ternissant cette réputation, aurait inévitablement des répercussions importantes sur le développement du tourisme en montagne, secteur vital pour les régions intéressées, alors que la France s'apprête à accueillir les jeux olympiques en 1992.
Cette réputation a pu être acquise grâce notamment à la permanence du service national de restauration des terrains en montagne et des divisions spécialisées du CEMAGREF. Leur mission originelle était de corriger certains désé-quilibres physiques inducteurs de risques sur l'habitat traditionnel et les vallées avales. Cette mission a été progressivement élargie à d'autres missions au fur et à mesure de l'évolution des enjeux économiques et de la demande publique de sécurité. Cette évolution qui est conforme à la mission de prévenir le risque est naturelle et souhaitable dans la mesure où elle permet de valoriser pleinement les compétences techniques ainsi que la connaissance du terrain et des phénomènes qui l'affectent acquises par la pratique.
Nous vous demandons de vous appuyer largement sur ces services, dans les départements où ils existent, pour exercer les responsabilités de l'Etat précédemment rappelées.
Enfin nous vous rappelons que les dispositions de la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile à la protection de la forêt contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs, vont entraîner à court terme une réorganisation des nombreux textes existants, notamment en matière de secours en montagne. D'ici là les dispositions de la circulaire 1272/INT/PC/JO du 21 août 1958 restent en vigueur, les principes fondamentaux n'ayant pas varié: la responsabilité de l'organisation et de la distribution des secours appartient toujours au maire conformément à l'article L. 131-2-6 du code des communes renforcé par la jurisprudence. Dans le cadre des plans d'urgence ou de celui du plan ORSEC, les Préfets commissaires de la République exécutent des tâches opérationnelles pour le compte de la collectivité bénéficiaire. Ces principes sont confortés par les dispositions financières énoncées à l'article 13 de la loi du 22 juillet 1987 précitée.
Toutefois, vous devrez faire connaître qu'en ce domaine, le ministre de l'intérieur, a déclaré, lors du vote de la loi, qu'il n'était pas dans les intentions du gouvernement de demander aux communes le remboursement des dépenses exposées par l'Etat pour leur compte au titre des frais de secours.