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Réglementation -Titre I- Restauration des terrains de montagne

Circulaire n° 3001 du 12 octobre 1984
relative à la Restauration des Terrains en Montagne

Le Ministre de l'Agriculture,

A Messieurs les Commissaire de la République de Région,

Messieurs les Commissaires de la République de Département,

La circulaire DGAF/SF n° 80-1051 du 25 janvier 1980,  qui réorganisait le service de Restauration des Terrains en Montagne (RTM) a rappelé que 1a mission principale de ce service est la prévention des risques naturels propres à la montagne.

A la suite de cette circulaire la Direction des Forêts et la Direction des Affaires Financières et Economiques du Ministère de l'Agriculture ont dirigé une réflexion approfondie sur les moyens d'améliorer l'efficacité du service :

-Le CEMAGREF à partir de l'étude du cas de la vallée de la MAURIENNE a mis au point une méthode de programmation rationnelle des actions R.T.M.

-La Mission d'Analyse et d'Evaluation s'est vue confier une réflexion sur l'orientation à long terme qu'il convient de donner au service RTM pour une meilleure insertion dans le contexte administratif, économique et politique de notre temps. Cette réflexion, fondée sur l'analyse détaillée de plusieurs cas concrets selon une approche patrimoniale de type " système acteurs " a conduit aux conclusions dont vouée trouverez en annexe un résumé sommaire.

On observe d'une manière générale que l'accroissement de la fréquentation touristique en haute montagne, organisée ou non, induit une demande de sécurité vis-à-vis des risques naturels spécifiques aux zones de montagne ( avalanches, érosion et laves torrentielles, chutes de blocs, éboulements et glissements de terrain ). L'élaboration des Plans d 'Exposition aux Risques naturels prévisibles en application de la loi du 13 juillet 1982 et du décret du 3 mai 1984 ne pourra qu'accélérer cette évolution et rendre plus sensible le poids économique de la contrainte " sécurité ".

Dans le même temps, le développement économique porté par ce phénomène de société, apparaît suffisamment fort pour assumer sur les ressources financières qu'il mobilise le coût de cette sécurité.

C'est pourquoi il importe de faire en sorte que les collectivités montagnardes, rendues conscientes de la solidarité de fait qui lie les usagers de la montagne face aux risques naturels retrouvent à cet égard le comportement quotidien " responsable " qui était le leur autrefois et qu'une intervention trop exclusive de l'Etat consécutive aux lois de RTM, avait amoindri. Ces collectivités sont appelées à participer activement, en liaison avec l'Etat, à une gestion concertée de leur sécurité.

Déjà le Gouvernement a été conduit à proposer aux Régions de montagne d'inscrire les subventions aux collectivités locales pour travaux RTM dans les contrats de plan Etat-Régions et à augmenter très largement l'enveloppe consacrée à ces actions,

Dans le même esprit l'étude du cas de la vallée de la MAURIENNE menée par le CEMAGREF a montré le grand intérêt technique et politique d'une programmation d'ensemble, à l'échelle d'un bassin torrentiel ou d'une vallée, déterminant la nature et l'échelonnement dans le temps des travaux de prévention à entreprendre par l'ensemble des partenaires appelés à devenir maîtres d'ouvrage des travaux de protection. Or de telles " enquêtes de programmation" demandent un important travail technique et une lourde tâche d'organisation de concertation entre l'Etat et les collectivités. Afin d'en favoriser la réalisation j'ai décidé de considérer désormais ces enquêtes de programmation lorsqu'elles sont entreprises à la diligence d'une collectivité locale, région, département ou commune comme constituant en elle-même une opération RTM subventionnable comme telle,

Vous vous inspirerez de cette décision lors de l'examen des programmes départementaux pour la répartition des crédits du chapitre 61-92 article 90 sous-article 92 qui-vous sont délégués annuellement.

De manière plus générale vous encouragerez en vous appuyant sur le service départemental RTM toute initiative tendant à l'information des élus locaux sur les problèmes posés par la prévention des risques naturels en montagne et à la concertation des actions entreprises par l'Etat et par les collectivités locales dans ce domaine,

Pour le Ministre et par délégation

Le Directeur des Forêts, Francis RINVILLE.

Le rapport rappelle d'abord l'objectif assigné aux services R.T.M. dès la loi de 1860 à savoir " la lutte contre les risques naturels par le reboisement des montagnes ".

On jugeait en effet à l'époque :

- que le reboisement était pratiquement possible partout

- qu'il était susceptible d'amener:

- l'extinction des torrents et avalanches, la stabilisation des versants et la quasi disparition des risques naturels en montagne

- la fin des grandes inondations des cours d'eau du piedmont par la régularisation du régime des eaux et la réduction des transports solides.

C'est ainsi qu'on a reboisé 200.000 Ha dans les terrains les plus difficiles, corrigé plus de 1.000 torrents et de 100 zones d'avalanches.

De nos jours l'action bénéfique de la forêt sur les risques naturels est unanimement reconnue, même si on admet que le reboisement n'est pas possible partout ni d'une efficacité totale et absolue dans tous les cas.

L'objectif du service RTM,( 85 personnes dans 10 départements de montagne ) reste donc essentiellement la sécurité vis-à-vis des risques naturels en montagne et son moyen privilégié mais pas uniquement la reforestation.

Au long d'une première partie :

- qui expose la méthode utilisée pour le diagnostic avec la participation active des agents RTM et de leurs principaux partenaires,

- qui rappelle l'évolution historique de la RTM depuis la gestion autarcique de leur sécurité par les communautés montagnardes jusqu'à la responsabilisation unique de l'Etat, de règle à notre époque,

- qui fait le point sur les positions actuelles du service RTM dans le Ministère de l'Agriculture au sein de l'Etat, et vis-à-vis des collectivités locales,

Le rapport développe quelques idées forces :

1°- Le cadre de toute étude rationnelle de la sécurité en montagne est bien évidemment le bassin versant hydraulique, la solidarité amont-aval étant essentielle,

2°- La demande de sécurité est l'affaire de tous, habitants permanents ou temporaires, industriels, promoteurs de stations de tourisme.

Elle est infiniment plus exigeante qu'autrefois dans le temps (surtout l'hiver) et dans l'espace le touriste veut aller partout, l'interruption des voies de communication a une importance économique énorme, Mais cette demande n'est plus seulement une exigence socio-politique d'égalité de chance entre le montagnard et l'habitant de la plaine, elle est devenue solvable, au moins de la part des industriels, des promoteurs, des transporteurs.

3°- L'offre de sécurité n'est explicitée positivement que de la part de quelques acteurs publics l'Etat, des collectivités locales spécialement motivées, le service RTM qui leur sert de maître d'oeuvre, les entrepreneurs qu'il emploie, et quelques grands acteurs privés gérant leurs propres besoins ( EDF, SNCF, certains industriels, certains promoteurs ). Dans la plupart des cas il s'agit d'atteindre, par une filière technique de gestion spécialisée, un degré précis de sécurité vis-à-vis d'un risque bien défini et localisé dans l'espace, voire dans le temps ( purger tel couloir d'avalanche, éteindre tel torrent …,) en agissant sur une parcelle strictement définie ( série RTM abords immédiats de l'équipement protégé ).

Mais il existe un énorme secteur implicite de l'offre parfois positive, parfois négative, et la plupart du temps inconsciente de la part de l'offreur : le comportement quotidien de la plupart des usagers de la montagne à une influence diffuse et globale sur le degré de sécurité : l'excès du pâturage ou du déboisement il y a cent ans, le sous-pâturage de nos jours, certaines méthodes de culture, l'exode rural, le défaut d'entretien de réseaux de petite hydraulique, etc... et même le comportement négligent ou agressif de certains touristes ; mais aussi nombre de comportements d'industriels ou de promoteurs, rejets déchets, fumées nocives, régularisation excessive des débits hydrauliques, terrassements en tous genres, imperméabilisation des sols, constructions inconsidérées de routes, etc... offrent de la sécurité en plus ou en moins, Les pratiques traditionnelles d'entretien du milieu ( drainage des routes, chemins, champs, entretien des berges de torrent... ) étaient une offre dont on ne reconnaît l'apport positif que quand elle a disparu.

En complément de la gestion parcellisée par filières techniques, il existe donc un ensemble de comportements qui induisent une gestion globale non localisée du milieu et sont étroitement liés à l'état de la société locale C'est dans ce sens qu'il peut dire que le degré de sécurité d'un territoire est le reflet de l'état de la société locale.

4°- Une gestion moderne efficace de la sécurité ne peut résulter que d'une combinaison volontaire et coordonnée de ces deux modes de gestion. Or sur un territoire donné, un très grand nombre d'acteurs, poursuivant des projets différents, influent sur le milieu et sur les capacités de ce milieu à répondre aux besoins de toute nature, sécurité comprise, que les autres acteurs lui demandent de satisfaire. Chacun des acteurs dépend donc, consciemment ou non de chacun des autres.

Dès lors aucune décision rationnelle concernant ce milieu ne peut être prise si tous les acteurs concernés ne sont pas conduits à coordonner leur action.

Cela suppose :

- que chacun ait une connaissance suffisante du milieu pour :

a)- avoir pleine conscience des influences positives ou négatives que son action entraîne, par l'intermédiaire du milieu physique, sur les intérêts de chacun des autres acteurs existants ou futurs qui peuvent avoir à faire au même milieu.

b)- avoir pleine conscience des influences, positives ou négatives que l'action des autres acteurs sur le milieu peuvent entraîner pour sa propre activité.

- que chacun soit ainsi mis en état de négocier avec tous les autres :

- un état futur objectif du milieu physique souhaitable ou au moins acceptable par tous

- les voies et moyens d'atteindre cet état objectif par des engagements réglementaires ou financiers s'imposant à tous

- une structure chargée de constater les reculs ou les progrès accomplis vers cet objectif

- l'existence d'un cadre institutionnel à une telle négociation suppose à son tour :

. un lieu de négociation à l'échelon local et à l'échelon du grand bassin et du massif

. un langage commun comportant connaissance du milieu de son évolution présente, des objectifs qu'il est possible de fixer à cette évolution

. une procédure institutionnelle comportant des règles de négociation connues et acceptées par tous et une institution arbitre,

Le diagnostic

La deuxième partie -le diagnostic- constate que les conditions d'une telle gestion ne sont pas réunies et fixe le cadre de pensée qui permettra de les créer.

Ce cadre fait appel à deux notions qui peuvent donner un développement nouveau aux théories de l'approche de la décision :

1°- La notion de patrimoine: - la qualité du milieu physique et tout particulièrement le degré de sécurité qu'il comporte n'était pas considéré jusqu'ici comme un bien, objet de droit, c'était une " res nullius " pour les juristes. Mais nous avons constaté qu'elle était objet d'offre et de demande solvable. Il s'agit donc d'un bien, bien immatériel et non approprié, mais tout à fait réel, mesurable et dont l'absence est une grave contrainte ( impossibilité de construire par exemple ), Ce bien est hérité des générations passées et, transmissible, diminué ou augmenté, aux générations futures. Il est gérable. Il est donc partie intégrante du patrimoine de tous ceux qui, à un titre quelconque, utilisent le territoire concerné depuis l'habitant permanent jusqu'au touriste skieur et même au passager empruntant la route du fond de la vallée. Un patrimoine commun à un grand nombre de titulaires qui ont à négocier entre eux sa gestion.

Développer chez les titulaires la conscience de leur lien personnel avec ce bien immatériel, définir le cadre physique à l'intérieur duquel chaque acteur subit ou exerce une influence sur le milieu , établir un inventaire de l'état du milieu, créer unes structure où se puisse négocier un objectif et les moyens de l'atteindre par la pratique d'une mise à jour périodique de l'évolution de l'état du milieu permettant à chaque titulaire de savoir où en est la gestion de cette parcelle de son patrimoine, tels sont les principes qui inspireront les conclusions du rapport.

2°- La notion de bien commun par opposition au bien collectif vient compléter celle de ce patrimoine particulier qu'est la qualité du milieu ou le degré de sécurité. En effet lorsqu'il s'agit de biens collectifs l'ensemble des citoyens peut déléguer aux élus institutionnels le soin de gérer les propriétés communales : un réseau d'adduction d'eau ou de collecte d'ordures ; au contraire, en matière de sécurité, la collectivité peut gérer certaines filières techniques, mais l'action quotidienne qu'exerce sur son milieu chaque acteur de droit privé (dont l'ensemble constitue le " tissu local de gestion ") au bénéfice ou au détriment de tous les autres ne peut en aucune manière être déléguée à une institution collective quelconque.

La collectivité peut contraindre ou au contraire aider financièrement ( conventions d'entretien, périmètres d'entretien) ces acteurs à jouer leur rôle (actions de proximité) mais ne pourra jamais se substituer entièrement à eux. Il est donc indispensable que la négociation patrimoniale préconisée associe non seulement les collectivités publiques de tous ordres, Etat, Région, Département, Communes, mais aussi les titulaires privés pour une gestion en bien commun. Le rapport cite en exemple d'une telle gestion en bien commun la loi du 16 décembre 1964 qui, avec les Agences financières de bassin a créé un cadre institutionnel de gestion de la qualité de l'eau.

La dernière partie du rapport est un catalogue de propositions de tous ordres qu'il est envisagé de réaliser au cours de la génération à venir ( 30 ans ),

Abondant, ambitieux, parfois redondant ce catalogue ne se prête pas au résumé.

Il tend essentiellement à rendre possible le dialogue et la négociation entre -le technicien (agent RTM…) expert de la nature, de ses réactions, de son mode d'emploi, le responsable (élu) qui sait l'état de la société locale, - le public, agent économique qui sait ses besoins mais ignore parfois les menaces qui pèsent sur lui ou qu'il fait peser sur autrui.

C'est dire que tout ce qui tend à l'information, à la formation, à la " conscientisation" des acteurs les uns par les autres est privilégié dans les mesures proposées.

Sans reprendre toutes ces mesures et du point de vue du rôle des agents RTM on peut évoquer comme suite le tableau des évolutions souhaitées par le rapport au cours des trois décennies à venir.

A- A L'ECHELON LOCAL ( petite vallée ) :

Un médiateur du milieu et de la sécurité qui peut être un agent R.T.M, ou le préposé d'une organisation locale semi-publique ( association syndicale, entente intercommunale... ) habitant une il maison de la sécurité et du milieu physique ".

- aide chacun à définir et à gérer ses relations d'interdépendance avec autrui par l'intermédiaire du milieu physique, géographiquement ( cartes des aires de patrimonialisation), qualitativement ( nature de la menace ou de la protection issue de l'action d'autrui ), juridiquement ( registre des droits et rôles de chacun, obligations contractuelles, réglementaires, législatives ou provenant d'usagers locaux rénovés et codifiés ).

- aide chacun à mieux connaître le milieu physique le faisant participer à l'inventaire de l'état de ce milieu ( fiches de torrent, .observations des évolutions ) ; en zonant les risques naturels, en établissant le compte rendu annuel des modifications intervenues dans l'état du milieu.

-contribue à la gestion locale en suscitant :

. la constitution de périmètres R.T.M. communaux, départementaux, régionaux

. les classements en forêt de protection

. l'établissement de périmètres d'entretien du milieu à l'intérieur desquels des pratiques non agressives pourraient obtenir des compensations financières

- participe à la programmation des travaux RTM nouveaux ou de rénovation d'anciennes corrections suivant un ordre de priorité négocié en fonction des urgences sans égard pour la nature du propriétaire, public ou privé, des sols où construire les ouvrages

- joue un rôle d'expert vis-à-vis des particuliers et des collectivités locales, alerte les autorités en cas de danger et participe à l'organisation de la prévention immédiate et des secours

- conseille les communes pour les décisions qui leur reviennent en matière d'urbanisme lorsqu'il peut y avoir risques naturels, de travaux de protection, de zonages de mesures d'urgences s'il y a danger imminent, de manière à ce qu'elles acquièrent de plus en plus conscience et autonomie dans ce domaine.

- conseille la " fondation " locale gestionnaire du fonds local de sécurité pour alimenter les entretiens d'ouvrages collectifs communaux, et financer au bénéfice des acteurs locaux ( agriculteurs ou autres ) les actions locales de proximité offrant au bien commun un surcroît de sécurité,

B- AU NIVEAU DEPARTEMENTAL :

l'ingénieur RTM. aidé de son "expert patrimonial", tout en appartenant hiérarchiquement à l'ONF et recevant des missions du D.D.A.

- anime les médiateurs locaux

- gère le domaine RTM de l'Etat comme une " vitrine " de l'optimisation des techniques de "génie écologique " (génie civil + génie biologique )

- contrôle la gestion de la "fonction de sécurité " des forêts publiques domaniales ou communales et des forêts classées en protection

- conduit les zonages de risques naturels

- contrôle les projets publics et privés pour qu'ils " prennent en compte " ( au sens de la loi sur la montagne ) les risques naturels

- conseille le D.D.A. et le Commissaire de la République pour promouvoir la gestion patrimoniale. de la sécurité

- participe comme expert à l'organe départemental de gestion de la sécurité vis-à-vis des risques naturels ( plans ORSEC, contrôle des matériels d'urgence, matériel d'intervention d'urgence, approbation de P.I.D.A. etc... )

- pilote l'établissement des programmes d'ensemble de travaux à l'échelle des bassins torrentiels et des vallées et négocie les interventions coordonnées des différents acteurs, Etat, collectivités publiques, sociétés privées particuliers

- exprime les besoins en recherches techniques en matière de RTM

- propose et met en oeuvre les programmes de travaux subventionnés par l'Etat, la Région, les Départements au profit des communes ou des groupements de communes.

C- AU NIVEAU REGIONAL ET DES MASSIFS :

Le Délégué national R.T.M., aidé de ses adjoints :

- anime les services RTM, départementaux sur le plan de la programmation et de la formation technique

- négocie les actions RTM à entreprendre en commun par les Régions et l'Etat ( contrats de plan ) et rend compte aux instances régionales des évolutions de la sécurité et de l'état du milieu naturel dans la Région

- assiste les SRAF dans la gestion des financements multiples RTM

- exprime auprès du CEMAGREF, de l'I.N.R.A. , des instances spécialisées de massif créées par la loi montagne les besoins en recherches techniques et scientifiques en matière de lutte contre les risques naturels

- assiste les Régions, les Agences de bassin, les Comités de massifs comme expert des problèmes de risques naturels

- suscite la création sous l'égide des comités de massifs, d'une institution patrimoniale déterminant par négociation la politique risques naturels du massif par des ententes interdépartementales et interrégionales.

D- AU NIVEAU NATIONAL :

Le Délégué national RTM. sous la double autorité du Directeur des Forêts et du Directeur Général de l'office National des Forêts

- représente le service RTM auprès de toutes les instances nationales intéressées : Délégation aux risques majeurs, Ministère de l'Intérieur, Ministère de l'Urbanisme et du Logement, Ministère des Transports, Ministère de l'Industrie et de la Recherche, Secrétariat d'Etat au Tourisme, Secrétariat d'Etat à l'Environnement, etc….

- exprime les préoccupations RTM auprès des directions intéressées du Ministère (administration et personnel, affaires financières et économiques, aménagement, etc... ) sans excepter le Conseil Général du GREF, l'assemblée des Directeurs Régionaux et Départementaux de l'Agriculture

- constitue le conseiller naturel de la Direction des Forêts et de l'O.N.F. dans la gestion des actions RTM sur le plan notamment de la programmation et des financements en cherchant :

. à budgétiser le " préciput "

. à distinguer les lignes " personnels " et " travaux " dans le budget ordinaire d'entretien RTM

. à multiplier si possible le volume des enveloppes par rapport à 1982 par le coefficient 4 pour les entretiens, 2 pour les investissements domaniaux, 3 pour les investissements par subventions

. à créer un fonds national pour l'entretien du milieu et des équipements de sécurité qui alimentera, concurremment avec les ressources des collectivités locales et avec les ressources de reconversion négociée en contrepartie de l'exploitation marchande du milieu les " fonds locaux du milieu et de la sécurité "

- rédige et éventuellement publie un compte rendu annuel national de l'état du milieu naturel et de la sécurité dans les montagnes

- suggère et négocie toute mesure règlementaire ou législative qui leur paraîtrait opportune,

La totalité des innovations suggérées ne sauraient se réaliser toutes ni de but en blanc. Au contraire la politique à conduire doit être pragmatique et consiste à saisir toutes les occasions pour mettre en situation de négocier les partenaires de l'Etat dans la gestion patrimoniale en bien commun de la sécurité.

La décentralisation est une de ces occasions. C'est ainsi que à la faveur des contrats de plan, une très opportune multiplication des crédits de subvention a permis de mettre sur pied avec deux régions alpines des contrats les associant à l'action R.T.M., définissant et finançant une programmation concertée, tous acteurs, des opérations RTM à entreprendre, instituant des comptes rendus patrimoniaux annuels sur l'état du milieu.

Il ne fait pas de doute que, si l'on veut jouer systématiquement la carte du dialogue de nouvelles avancées dans le même sens seront de plus en plus possibles par exemple en utilisant l'outil des chartes intercommunales.

Une autre occasion est la loi du 13 juillet 1982 sur l'indemnisation des victimes des catastrophes naturelles avec l'établissement prévu par son article 5 des Plans d'Exposition aux Risques naturels prévisibles ( PER )

L'expérience du service en matière de zonage des risques naturels montre que ceux-ci sont toujours l'occasion pour les collectivités locales, les élus, et même les acteurs privés de prendre conscience de la valeur du patrimoine sécurité et du prix qu'on peut consentir à le payer ; si comme c'est naturel le service RTM est conduit à mettre en oeuvre la procédure PER il lui sera d'autant plus facile de négocier la prise en charge de la gestion de ce patrimoine par leurs titulaires que les communes seront désormais maîtresses de leur urbanisme.

La loi montagne en cours de discussion présente plusieurs aspects qui sont autant d'occasions de mettre en place la nouvelle politique RTM : les articles 44 et 45 posent le principe de la prise en compte des risques naturels par les différents ~aménageurs et obligent tous les détenteurs de l'autorité publique à contrôler que cette prise en compte s'est bien effectuée. Il en résultera une demande accrue pour le rôle d'expert et de formateur que peut et doit jouer le service RTM. Le volet foncier de la loi montagne est utilisable par les Maires responsables pour veiller aux actions bénéfiques de proximité pour faire cesser les états d'inculture ou de sous-exploitation trop souvent désastreux pour la sécurité de l'aval ; il peut conduire à susciter des associations syndicales entre acteurs privés responsables de l'entretien du milieu et subventionnables à cet effet. Le volet équipement touristique de la même loi permet d'inciter de la même manière à la prise en compte des risques naturels et induit même des ressources nouvelles pour en financier la gestion. Les Comités consultatifs de massifs peuvent être également un cadre idéal pour susciter les recherches techniques et scientifiques afférentes à la prévention des risques naturels, pour élaborer les mesures réglementaires adaptées à la gestion de ces risques, pour créer "l'institution patrimoniale" de négociation de la sécurité qui jouerait à l'échelle des grands massifs montagneux un rôle analogue à celle des Agences financières de bassin pour les grands appareils fluviaux.

85 agents dont 20 ingénieurs et 40 techniciens éparpillés sur dix départements de montagne, dotés de moyens souvent dérisoires et déjà chargés par ailleurs de missions techniques accablantes suffiront-ils à saisir toutes les occasions, certainement nombreuses qui vont se présenter à eux dans les années à venir, d'avancer vers la ~responsabilisation souhaitée de leurs partenaires ? Ce n'est pas évident s'ils ne sont pas d'abord motivés puis aidés et relayés par les cadres naturels de la société locale et tout d'abord par ses élus.

Mais on peut garder un relatif optimisme si l'on note que ce mouvement tendant à susciter à l'Etat le plus grand nombre possible d'interlocuteurs conscients, compétents, " majeurs" n'est pas limité aux risques naturels et à la montagne, La mission d'analyse et d'évaluation du Ministère de 1'Agriculture a montré qu'une démarche analogue peut s'étendre, " mutatis mutandis ", à bien d'autres types de gestion de ressources diffuses produites par de nombreux acteurs interdépendants, qu'il s'agisse de nappes aquifères de bois de trituration ou d'environnement au sens large. Les services RTM seront donc de moins en moins isolés, on peut l'espérer, pour accomplir la mutation difficile qui leur est demandée.