Association Nationale pour l’Étude de la Neige et des Avalanches

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Les mesures de protection contre les risques d'avalanches

L'encadrement des activités sportives de montagne contre le risque d'avalanche, par la réglementation

L'encadrement des activités sportives de montagne contre le risque d'avalanche par la réglementation

 

Cette mesure de prévention contre les risques avalanche est une compétence dévolue au maire, en vertu de ses pouvoir de police administrative général, articles L. 2212-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales (CGCT) : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=3BBFEAF63DA447F760AB0AF403BAD7F4.tpdila07v_1?idArticle=LEGIARTI000006390149&cidTexte=LEGITEXT000006070633&dateTexte=20160512&categorieLien=id&oldAction=rechCodeArticle.

Dans les stations de ski, le maire doit alors prendre des arrêtés municipaux pour réglementer la sécurité sur le domaine skiable.

Pour cela, il peut s'entourer d'une commission de sécurité des pistes, librement constituée (directeur de la sécurité des pistes, médecins, pompiers, moniteurs, etc), laquelle aura un simple rôle de conseil sur les décisions du maire.

 

Le contenu

Ces arrêtés municipaux peuvent alors viser les dix règles de bonne conduite adoptées par la Fédération international de ski, permettant d'apprécier le comportement du skieur sur une piste, ou encore des normes AFNOR relative aux modalités de balisage par exemple, de signalisation, d'information sur les pistes de ski. Voir dossier : Exemple d'arrêté municipal - sécurité sur les pistes.

 

S'agissant particulièrement du risque d'avalanches, il peut ordonner la fermeture d'une piste ou interdire la pratique sportive sur un secteur en hors-piste.

 

Partage de gestion avec l'exploitant des pistes

Pour les communes sur lesquelles sont implantées des stations de sports d'hiver, la gestion des domaines skiables est souvent déléguée à des sociétés d'exploitation de l'activité sportive qui partagent alors avec le maire, la responsabilité en matière de sécurité, notamment face aux risques d'avalanches.

Dans ce cas-là, les maires s'appuient sur les directeurs du service des pistes pour exercer sur le domaine skiable leurs missions de police administrative. Pour cela, les maires agréent par voie d'arrêté le directeur du service des pistes. Le directeur a alors autorité sur un service chargé de l'organisation des secours, de la prévention des avalanches, de l'information du public, du contrôle des pistes, de leur entretien, etc.

 

En plus de confier au directeur du service des pistes l'exécution de tâches matérielles nécessaires à l'application des arrêtés municipaux relatifs à la sécurité sur les pistes, l'arrêté municipal d'agrément l'investit nécessairement d'un pouvoir d'appréciation pour prendre des décisions.


La protection des routes de montagne contre le risque d'avalanche

Présentation des dispositifs de protection

La gestion du risque d'avalanche sur les accès routiers s'appuie sur deux dispositifs :

-       D'une part le déclenchement préventif de l'avalanche qui menace la route.

-       D'autre part la fermeture de la circulation en cas de risque d'avalanche.

Le dispositif du déclenchement préventif d'une avalanche est encadré par un Plan d'intervention de déclenchement d'avalanches pour les routes, dit « PIDA route ». Cet outil est sous la responsabilité juridique du maire de la commune sur laquelle s'effectue le déclenchement. Plus d'informations : Réglementation générale propre au P.I.D.A..

 

Le rôle des acteurs publics

Dans le cadre du transfert de compétences en matière de gestion du réseau départemental en 1992 et du réseau national en 2006, les routes sont sous la responsabilité du conseil départemental. Plus précisément, les missions afférentes à la sécurisation de l'axe routier relèvent du pouvoir de police spéciale du président du conseil départemental. La question de la fermeture de la route et de sa réouverture mobilise par conséquent plusieurs acteurs.

La plupart des conseils départementaux alpins se sont organisés techniquement et budgétairement pour gérer le risque sur les routes. Au regard de leur pouvoir de police respectif, président de conseil départemental, maire et préfet sont autorisés à fermer une route en cas de danger imminent. Pour la réouverture de la route à la circulation, le conseil départemental est seul à décider.

Dans une majorité de cas l'avalanche est déclenchée de manière préventive dans le cadre d'un PIDA route. Le PIDA est établit par le maire après avis de la commission communale de sécurité et fait l'objet d'un arrêté municipal : Exemple d'arrêté municipal PIDA.

Il existe également une jurisprudence relative au risque d'avalanche sur les routes. La sécurité sur les routes départementales relevant du président du conseil départemental au titre de ses pouvoirs de police spéciale, il semblait a priori normal que l'élaboration du PIDA route relève de leur compétence. C'est dans ce sens qu'à statué le Tribunal administratif de Grenoble le 9 juin 1994 « régie électrique de Tignes/Département de la Savoie ».

 

Pourtant cette position a été remise en cause. Dans un avis en date du 23 juillet 1996, le Conseil d'Etat (CE, avis, 23 juillet 1996) s'est interrogé sur la délimitation respective du maire, du préfet, et du président du conseil départemental en ce qui concerne le champ d'application de leur pouvoir de police. Plus précisément la question était de savoir qui avait compétence pour mettre en œuvre un PIDA destiné à protéger une route départementale. Le Conseil d'Etat rappelle alors que seuls le maire et le représentant de l'Etat sont compétents « pour décider et mettre en œuvre le déclenchement préventif d'une avalanche destinée à assurer la sécurité de la circulation sur la voirie routière départementale ».

Plus récemment, dans un jugement du 15 mars 2003, le Tribunal administratif de Grenoble a de nouveau eu l'occasion de se prononcer sur la répartition de cette compétence. Il rappelle que le Président du Conseil départemental dispose d'un pouvoir de police pour assurer la gestion du domaine public départemental et qu'il peut, à ce titre, limiter la circulation sur ce domaine. Or, celui-ci n'est pas compétent pour poser une mesure d'interdiction, fondée sur un risque d'avalanche, sur une route départementale.

Cette compétence appartient en effet au Maire s'il s'agit d'un risque sur une seule commune, ou au Préfet, si plusieurs communes sont concernées par ce risque.

 

Les modalités d'exécution du PIDA route

A cette difficile répartition des pouvoirs de police compétents, s'ajoute également un caractère pluri-acteurs relatif aux modalités d'action. Pour la seule mise en œuvre technique du PIDA, plusieurs intervenants peuvent officier : services des routes du conseil départemental, peloton de gendarmerie de haute-montagne (PGHM), services des pistes.

Le financement du PIDA route (entretien des ouvrages et dispositif du déclenchement), incombe quant à lui dans une majorité des cas, aux conseils départementaux. L'opportunité de mettre en œuvre le PIDA demeure dans tous les cas l'affaire de la commission municipale de sécurité et du maire.

Enfin lorsque le PIDA s'appuie sur des moyens héliportés (Le P.I.D.A hélico), seul le préfet peut délivrer le permis de tir autorisant le recours au grenadage. Le chevauchement des compétences et la diversité des configurations organisationnelles impliquent dès lors le recours à une négociation entre les différents acteurs dans l'établissement et la mise en œuvre du PIDA.


Les travaux de protection des biens face aux avalanches

Les travaux exigés par les plans de prévention des risques naturels prévisibles

Les travaux pour protéger les biens des avalanches résultent souvent des PPRNP.

Dans ce cas-là les PPRNP peuvent définir des mesures relatives à l'aménagement, à l'utilisation ou à l'exploitation des biens existants pour en réduire la vulnérabilité et assurer la sécurité des personnes ou limiter les dommages causés aux biens.

Ces obligations « de faire » quelque chose, le plus souvent, sont destinées à limiter les effets des accidents par des travaux, à la charge, et des collectivités publiques (exemple constructions de protection, filets, paravalanche, etc), et des propriétaires privés (travaux d'adaptation des constructions, des façades, élévation des bâtiments, accès aux combles, passerelle d'accès, ancrage au sol, etc).

La réalisation des mesures peut être rendue obligatoire en fonction de la nature et de l'intensité du risque dans un délai de 5 ans, qui peut être réduit en cas d'urgence. A défaut de mise en conformité dans le délai prescrit, le préfet peut, après mise en demeure, ordonner la réalisation de ces mesures aux frais du propriétaire évidement, de l'exploitant ou de l'utilisateur - article L 562-1 III° : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?idSectionTA=LEGISCTA000006159296&cidTexte=LEGITEXT000006074220&dateTexte=20100202.

Au regard des coûts importants suscités par certaines obligations issues des PPRNP, les  travaux imposés avant approbation du plan ne peuvent porter que sur des aménagements « limités », sans que le code de l'environnement ne définisse ce terme encore flou. Le code impose seulement que leur coût soit inférieur à 10% de la valeur vénale ou estimée du bien à la date d'approbation du plan - article L 562-5 III° : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?idArticle=LEGIARTI000006839496&cidTexte=LEGITEXT000006074220&dateTexte=20151024.

L'article L 561-3 du code de l'environnement, prévoit le financement par le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), créé par la loi Barnier, du 2 février 1995, des mesures de réduction de la vulnérabilité rendues obligatoires par les PPRNP : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006074220&idArticle=LEGIARTI000020039044&dateTexte=. Le fond peut financer les études et les travaux nécessaires à hauteur de 40% pour les biens à usage d'habitation ou mixte et 20% pour les biens d'activités professionnelles relevant d'entreprises ou d'exploitations de moins de 20 salariés - article R 561-15 C.env. : http://www.ineris.fr/aida/consultation_document/1797.

Par ailleurs, les aménagements prescrits par un PPRNP sur des biens construits ou aménagés conformément aux dispositions du code de l'urbanisme avant l'approbation du plan et mis à la charge des propriétaires ou exploitants de ces biens, sont exonérés de la part communale ou intercommunale de la taxe d'aménagement. La réalisation de travaux sur des constructions situées dans un PPRNP donne lieu à une exonération de plein droit si les constructions existantes et les travaux remplissent quelques conditions :

-        La construction existante doit avoir été régulièrement édifiée avant l'approbation du PPRNP.

-        Les travaux génèrent de la surface taxable nouvelle.

-        Les aménagements doivent être prescrits par le PPRNP.

-        Les travaux d'aménagement sont mis à la charge des propriétaires ou bénéficiaires de ces constructions.

La circulaire du 18 juin 2013 (circulaire de la ministre de l'Egalité des territoires et du logement relative à la réforme de la fiscalité de l'aménagement), précise que ces conditions doivent être cumulatives.

 

Les travaux de protection contre les avalanches

Des travaux de protection peuvent être réalisés par les services de l'Etat, qu'ils soient prévus par un PPRNP ou en dehors de ce plan. Les services de la restauration des terrains en montagne (RTM) peuvent prendre en charge les travaux de protection collective contre les avalanches.

Les sites soumis aux risques d'avalanches sont décomposés en trois zones : la zone de départ, la zone d'écoulement et la zone d'arrêt de l'avalanche. La réalisation de travaux comprend la protection active, en zone de départ, et la protection passive, en zone d'écoulement ou d'arrêt.

Les travaux de protection active ont pour but de limiter le départ d'avalanche dans la zone de départ en modifiant la rugosité du sol (plantations, banquettes, fauchage), en agissant sur la répartition de la neige grâce à l'action du vent (barrières à neige, toits-buses, vires-vent) ou le plus souvent, en fixant le manteau neigeux (râteliers, claies, filets).

Les travaux de protection passive sont des ouvrages de déviation comme des galeries, tunnels, tournes ou étraves, et des ouvrages de freinage et d'arrêt comme les tas freineur, dent freineuse ou digue d'arrêt. Pour arrêter ou dévier une avalanche, on les implante dans la zone d'arrêt. Les digues sont des obstacles destinés à stopper l'avalanche en fin de course. Il s'agit le plus souvent de remblais qui barrent la trajectoire de l'avalanche et contre lesquels elle vient buter. Les déflecteurs sont destinés à détourner l'avalanche des zones vulnérables. Ils peuvent être formés de remblais ou de murs disposés obliquement par rapport à la trajectoire de l'avalanche. Dans certains cas, des étraves sont destinées à scinder les avalanches à l'amont des zones à protéger. Les ouvrages freineurs agissent en ralentissant l'avalanche dans la zone d'arrêt. Les routes peuvent également être protégées par des galeries paravalanches qui permettent le passage de l'avalanche sans gêner la circulation.

 

De plus en plus les collectivités locales agissent en dehors des PPRNP pour réaliser des travaux de protections des biens, notamment en application de l'article L 2212-2 CGCT : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?idArticle=LEGIARTI000019983190&cidTexte=LEGITEXT000006070633.  Les investissements des communes peuvent d'ailleurs être financés grâce au produit de la taxe communal sur les entreprises exploitant des engins de remontées mécaniques, article L 2333-53 7° : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006070633&idArticle=LEGIARTI000006390670&dateTexte=20120512.  Le montant de la taxe est inclus dans le prix du titre de transport et perçu sur l'usager.

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