Association Nationale pour l’Étude de la Neige et des Avalanches

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Le rôle des acteurs de montagne dans la prévention du risque avalanche

Le rôle des exploitants de domaine skiable dans la prévention des avalanches

Le rôle des exploitants de domaines skiables tient principalement dans le bon entretien et la sécurisation du domaine.

 

Le principe

Il est strictement  interdit au maire de déléguer ses pouvoirs de police générale, pris s'agissant des avalanches, sur le fondement de l'article L 2212-2 5° du code général des collectivités territoriales : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=24415ACA60D773816DF78EAAAC16ABF7.tpdila13v_2?idArticle=LEGIARTI000019983190&cidTexte=LEGITEXT000006070633&dateTexte=20090513.

En vertu de ces pouvoirs, le maire a l'obligation d'assurer la sécurité sur l'ensemble du territoire public de la commune, y compris les pistes de ski.

Or, la mission d'assurer la sécurité des domaines skiables incombe également aux sociétés exploitantes, la plupart du temps sociétés privées, dont l'exercice dépend d'un contrat de délégation de service public (article L 342-13 du Code du tourisme : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=24415ACA60D773816DF78EAAAC16ABF7.tpdila13v_2?idArticle=LEGIARTI000006813204&cidTexte=LEGITEXT000006074073&dateTexte=20160525).

Dans cette situation, le maire ne délègue pas ses pouvoirs de police à l'exploitant, puisqu'il reste responsable des dommages survenus sur les pistes et en dehors et en dehors des pistes, en vertu de ses pouvoirs de police (La responsabilité pénale du maire + Partage de responsabilité entre la commune et l'exploitant du domaine skiable) ; en revanche, il délègue une mission de service public avec les obligations de sécurité qui en découle, à l'exploitant du domaine skiable

Ce qui ne peut être délégué, c'est en effet la faculté d'édicter des règlements de police pour assurer la sécurité.

L'application et le contrôle de la bonne exécution de ces arrêtés peuvent être délégués à l'exploitant, qui engage lui aussi, à ce titre, sa responsabilité, au même titre que la mission d'assurer la prévention et les secours sur le domaine.

La mise à exécution des arrêtés municipaux

La délimitation du domaine :

Il revient au maire par arrêté municipal, d'établir la couleur des pistes et de délimiter le domaine skiable balisé, sur le fondement de la norme AFNOR NF S 52-102 de juillet 2001.

Or, ce n'est pas au maire, au nom de la sécurité publique de marquer physiquement sur le terrain ces balisages, mais bien au service des pistes, dont cette mission a été déléguée par le contrat de délégation de service public.

Il est de jurisprudence constante de considérer que le ski de proximité (Notion de piste de fait), situé par définition en dehors des pistes balisées, doit faire l'objet d'une signalisation particulière par arrêté de la part du maire, si l'itinéraire en question est emprunté régulièrement, par un nombre de personnes suffisant, et s'il existe sur ce même itinéraire, un danger exceptionnel - CE, 22 décembre 1971, Commune de Mont-de-Lans c/Duclos.

Si cet itinéraire ne fait pas l'objet de danger exceptionnel au regard du risque avalanche, et qu'une personne est victime d'une avalanche à cet endroit, la responsabilité de l'exploitant du domaine pourrait alors tout à fait être engagée s'il s'avère que la victime s'est retrouvée par erreur sur cet itinéraire hors piste en raison d'une défaillance dans la délimitation du domaine balisée et du domaine hors piste - CE, 31 mai 2013, « Commune de Chamrousse » .

 

La fermeture des pistes :

Il revient également au maire, par arrêté municipal, d'interdire l'accès à un secteur hors piste, ou d'imposer la fermeture d'une piste pour risque d'avalanche.

Encore une fois ces mesures ne sont pas mises en œuvre directement par le maire, mais bien par les services des pistes qui doivent, sur ordre du maire, mettre en place les moyens nécessaires pour assurer une signalisation d'interdiction suffisante, par le biais de barrières et/ou de panneaux.

La responsabilité de l'exploitant peut encore une fois être engagée si un pratiquant s'est trouvé coincé par erreur dans la zone pourtant interdite d'accès, alors qu'une avalanche s'est déclenchée, dans l'hypothèse où la signalisation des interdictions était insuffisante, ou tardive, il ce fut le cas dans l'affaire : Tribunal.corr de Grenoble, 29 mars 1963, « Faure-Martin », Avalanche des Deux Alpes, le17 février 1962.

 

 

 

 

L'exécution du P.I.D.A :

 

 

Le plan d'intervention de déclenchement des avalanches est lui aussi, établit par le maire, par arrêté municipal.

Il désigne également le Chef d'exploitation des remontées mécaniques de la station, chargé de faire respecter les règles de sécurité des personnels, et de fermeture des appareils aux clients.

C'est ensuite aux artificiers, souvent pisteurs-secouristes, employés par l'exploitant du domaine skiable, à qui revient la tâche de déclencher les avalanches.

En cas de faute, la responsabilité de l'artificier peut évidemment être engagée : CA de Grenoble, 09-10-2000, « REGORE-Garcin-Audier ».


Le rôle du maire dans la prévention des risques d'avalanches

La prévention des avalanches par la mise en œuvre du pouvoir de police générale du maire

 

La commune représente l'acteur n°1 dans la prévention des risques d'avalanches.

Les maires sont, en vertu de leur pouvoir de police général, chargés d'assurer la sécurité publique, la prévention et l'organisation des secours contre les catastrophes sur le territoire de leur commune -L'article L 2212-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) définit le rôle de la police municipale comme le devoir d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que (...) les avalanches ou autres accidents naturels, de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=C9AFE094DFC34AF9D96B418CA1A3D334.tpdila10v_2?idArticle=LEGIARTI000029946370&cidTexte=LEGITEXT000006070633&dateTexte=20160405&categorieLien=id&oldAction=&nbResultRech=.

 

La signalisation, l'information :

Le maire doit donc réglementer, notamment par arrêtés municipaux, les activités physiques et sportives dans les lieux publics, en particulier interdire une partie d'entres elles lorsqu'elles sont dangereuses, au nom de la sécurité publique. Voir dossier : Exemples d'arrêtés municipaux.

En revanche un conseil municipal n'est pas autorisé à interdire la pratique des sports de nature. Il a en effet été jugé dans une décision du Conseil d'Etat (CE, 11 décembre 2008, fédération française de la montagne et de l'escalade), que lorsque sous couvert de protection du domaine, la décision est motivée par des considérations liées au maintien de l'ordre public, il s'agit alors d'une mesure de police administrative et non d'acte de gestion du domaine privée.

 

Dans le cadre de cette compétence, le maire doit alors ordonner la signalisation des dangers et les risques d'avalanches sur les pistes, interdire la pratique sportive sur un secteur hors piste.

 

Pour plus d'informations : L'encadrement des activités sportives de montagne contre le risque d'avalanche, par la réglementation.

 

 

 

La construction de travaux de protection susceptibles de prévenir ou d'atténuer les effets d'une avalanche :

Toujours en vertu de l'article L. 2212-2 5° du Code général des collectivités territoriales, le maire doit entreprendre des travaux afin d'assurer la sécurité des administrés même en l'absence de PPRNP (CAA Lyon, 30 mai 1995, ministère de l'Environnement, n°93LY01992). A défaut, l'autorité publique engage sa responsabilité.

Les gazex sont par exemple des travaux susceptibles de prévenir les effets d'une avalanche, alors que les paravalanches sont plutôt des travaux susceptibles d'en atténuer les effets.

Les services communaux, dans la mesure où ces travaux sont des travaux publics évidemment, ont ensuite le devoir de contrôler régulièrement ces travaux, d'en assurer l'entretien.

Pour plus d'informations sur les travaux en dehors des charges de la personne publique : Les travaux de protection des biens contre le risque d'avalanche.

 

Les mesures de sauvegarde :

C'est l'article L 2212-4 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) qui, complétant l'article L. 2212-2 5°, précise qu'en cas de danger grave ou imminent, tels que les avalanches en l'occurrence, le maire prescrit l'exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances. Il doit alors informer d'urgence le représentant de l'Etat dans le département pour lui faire connaître les mesures qu'il a prescrites.

Article L 2212-4 CGCT : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?idArticle=LEGIARTI000006390155&cidTexte=LEGITEXT000006070633.

 

En vertu de ces dispositions, le maire, en cas de danger grave ou imminent, a deux obligations :

  • prescrire l'exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances,
  • informer d'urgence le préfet.

 

Bien que les mesures de sauvegarde soient nombreuses, celles-ci doivent être en adéquation avec le danger.

Le maire peut par exemple :

-       Mettre en demeure des particuliers d'interrompre les travaux effectués sans autorisation dans une zone rouge d'aléa fort d'avalanche du PPRNP.

-       Prescrire la réalisation de travaux sur des immeubles privés ou sur les propriétés privées.

-       Interdire la circulation sur une route : La protection des routes de montagne contre le risque d'avalanche.

-       Ordonner une évacuation des zones menacées.

 

 

La prévention des avalanches par la mise en œuvre du pouvoir de police spéciale d'urbanisme du maire

 

La prise en compte des risques d'avalanche dans les documents d'urbanisme communaux :

Les services municipaux d'urbanisme, sous l'autorité du maire, doivent avant tout prendre en compte les risques naturels et leur géolocalisation déterminée au préalable par le préfet, dans leurs documents de planification du sol.

Le préfet a le devoir, soit par l'élaboration d'un PPRNP, soit par l'élaboration d'un dossier départemental sur les risques majeurs (DDRM), d'informer les communes auxquelles elles exposent leurs populations aux risques naturels.

Les communes, sur la base des documents établis par le préfet, élaborent à leur tour un document d'information communal sur les risques majeurs (DICRIM) afin de garder informée la population sur les risques auxquels ils sont assujettis sur le territoire.

Dans tous les cas, la commune a l'obligation d'introduire dans le zonage de ses documents d'urbanisme (POS/PLU) l'existence des risques d'avalanches.

 

La délivrance des autorisations d'urbanisme en fonction des risques d'avalanches :

Ce sont également les maires qui, au nom de leur pouvoir de police spéciale d'urbanisme, délivrent ou non  les autorisations d'urbanismes (permis d'aménager, de démolir, de construire), en conformité avec les documents d'urbanismes (PLU, POS, cartes communales, ou règlement national d'urbanisme), et les schémas de cohérence territoriale quand ils existent, bien sur dans le respect de la réglementation du PPRNP s'il en existe un.

Ainsi, dans un souci de prévention de la sécurité publique contre les avalanches, le maire, doit, lorsqu'il est sollicité  par une demande d'autorisation d'occuper le sol, ordonner des prescriptions particulières à la construction si le terrain est exposé à un risque naturel.

Les communes dotées d'un PPRNP approuvé, ont en plus, l'obligation d'élaborer un plan communal de sauvegarde (PCS), pour préparer l'organisation de la mobilisation des moyens communaux existants afin de faire face aux situations d'urgences.


Le rôle du préfet dans la prévention des risques d'avalanche

Le contrôle de légalité des actes administratifs

Le préfet est d'abord chargé de contrôler la légalité des actes administratifs qui doivent lui être transmis obligatoirement et au nombre desquels figurent les arrêtés pris par le maire en matière de police, en application de l'article L 2131-2 du Code général des collectivités territoriales : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=5A772D467B43B99D4D22AB821C452D37.tpdila23v_3?idArticle=LEGIARTI000021286622&cidTexte=LEGITEXT000006070633&dateTexte=20100121.

Ce contrôle ne porte que sur la légalité de l'acte. Le préfet ne peut pas juger de son opportunité. En tout cas, il lui est permis de vérifier si la mesure prise par le maire est bien adaptée aux circonstances de temps et de lieu.

S'il estime qu'une mesure de police prise par le maire est illégale, il doit en principe d'office saisir le tribunal administratif afin que le juge statut sur cette illégalité. Or, en pratique, un préfet formule d'abord une demande plus ou moins officielle auprès du maire de sorte à ce qu'il retire l'acte en question. Si le maire refuse le retrait et persiste à rendre effectif l'acte, à ce moment-là seulement le préfet saisi le juge administratif par  ce qu'on appel un déféré préfectoral.

 

Le pouvoir de substitution

En tant qu'autorité de police générale, le préfet dispose d'un pouvoir de substitution en cas de défaillance du maire dans l'exécution de ses pouvoirs de police. Il peut également agir à l'égard de l'ensemble des communes ou de plusieurs d'entre elles au sein de son département.

Article 2215-1 CGCT : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006070633&idArticle=LEGIARTI000006390225&dateTexte=&categorieLien=cid.

Cet article autorise le préfet à se substituer au maire qui négligerait de prendre les mesures nécessaires au maintien de la sûreté publique, notamment les activités de sport d'hiver.

En cas de nécessité, le préfet est aussi habilité à prendre les mesures qui lui paraissent devoir s'imposer à l'égard de l'ensemble des communes de son département ou seulement plusieurs d'entre elles.

 

La connaissance des risques

L'information de la commune passe prioritairement par l'Etat : le préfet doit en particulier, lors de l'élaboration des documents d'urbanisme, fournir les études techniques dont dispose l'Etat en matière de prévention des risques et de protection de l'environnement - Article L. 121-2 C. urba alinéa 3 : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006074075&idArticle=LEGIARTI000006814375&dateTexte=20100204. Et R. 121-1 C. urba : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006074075&idArticle=LEGIARTI000025430171&dateTexte=20120518.

Le préfet doit également fournir aux maires des communes concernées par un risque, naturel mais aussi technologique, un dossier départemental sur les risques majeurs (DDRM), disponible tant en préfecture qu'en mairie, qui décrit les risques encourus, leurs conséquences prévisibles pour les personnes, les biens et l'environnement, et qui expose les mesures de sauvegarde et de protection prévues.

Le contenu de ce dossier conditionne celui du dossier d'information propre à chaque commune (décret n° 90-918 du 11 octobre 1990, rédaction décret n° 2004-554 du 9 juin 2004 relatif à la prévention des risque d'effondrement de cavités souterraines et de marnières , pris en application de l'article L. 125-2 du code de l'environnement : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?idArticle=LEGIARTI000006832934&cidTexte=LEGITEXT000006074220&dateTexte=20100202&oldAction=rechCodeArticle).

Le préfet peut également mettre en place un dossier communal synthétique (DCS) qui présentent les risques prévisibles et les mesures pour y faire face.

 

La gestion du territoire face aux risques d'avalanches

L'Etat, et plus particulièrement le préfet, a le devoir de délimiter les zones à risques, et définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui incombent tant aux collectivités qu'aux particuliers - articles L. 562-1 à 9 du Code de l'environnement : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?idSectionTA=LEGISCTA000006159296&cidTexte=LEGITEXT000006074220&dateTexte=20100202.

C'est à ce titre, qu'il incombe notamment au préfet d'établir les PPRNP, et les SDPRN.


Les acteurs spécialisés dans la surveillance des risques d'avalanches

Les services de l'Etat jouent un rôle de premier plan dans la surveillance des risques en montagne. Outre le préfet (Le rôle du préfet dans la prévention des risques d'avalanche), et la direction départementale des territoires (Circulaire du 27 juillet 2005), d'autres organismes d'étude ou de recherche sont également mobilisés. C'est le cas de l'Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (IRSTEA), du Centre d'étude de la neige (CEN), du service de restauration des terrains en montagne (RTM), et de l'Association pour l'étude de la neige et des avalanches (ANENA).

 

L'IRSTEA

 

L'IRSTEA a remplacé en 2012 le CEMAGREF (Centre national du machinisme agricole, du génie rural et des eaux et forêts). Elle est un organisme de recherche de l'Etat, et dispose de plusieurs centres. Le centre de Grenoble par exemple, développe des recherches et des expertises pour la connaissance et la gestion des écosystèmes, des territoires et des risques naturels en montagne - l'unité de recherche ETNA (Erosion torrentielle, neige et avalanche) ; l'ETNA étudie les techniques de protection, la cartographie et le développement de systèmes d'information pour la gestion des risques naturel et gère deux bases de données relatives aux avalanches.

 

 

Le CEN

 

Le centre d'étude de la neige est un service de Météo France, créé en 1959. Il est une unité du Centre National de recherches Météorologiques. Il est basé à Saint Martin d'Hères dans le département de l'Isère et est spécialisé dans les études de recherches sur la neige et les avalanches. C'est un laboratoire dont les projets d'étude portent sur les cristaux de neige, les avalanches, le transport de la neige par le vent, les propriétés physiques du manteau neigeux et l'évolution de l'enneigement en fonction du climat. Sa mission consiste à analyser le déplacement de la neige sous l'action du vent et l'action du climat sur l'enneigement. Il réalise un travail d'archive de données sur les avalanches destiné à servir de base à des travaux visant à prévenir les accidents liés à l'enneigement. Le CEN assure également la coordination de la prévision opérationnelle du risque d'avalanche de Météo-France.

 

 

RTM

 

Restauration des terrains en montagne est un organisme créé au sein de l'administration des eaux et forêts en 1860. Les services de RTM réalisent des opérations de stabilisation et de restauration des sols de pentes et assurent la prise en compte de l'ensemble des problèmes de risques spécifiques à la montagne, dans une logique d'aménagement du territoire, de gestion durable des espaces naturels et de protection des populations. RTM effectue en ce sens pour l'Etat et les collectivités locales des expertises  de conseil et de maitrise d'œuvre en matière de travaux spécialisés, en lien avec les missions des DDT, comme les travaux de lutte contre l'érosion des sols, de reboisement, de constructions d'ouvrages, etc.

Pour plus d'informations sur les services RTM : La restauration des terrains en montagne.


Météo France

Météo France est le premier organisme de renseignement sur les prévisions météorologiques. Il dispose d'un service dédié aux informations météorologiques, climatiques et nivologiques en montagne. A ce titre, il assure une veille permanente et émet des bulletins météorologiques trois fois par jour, ainsi qu'une surveillance régulière de l'état du manteau neigeux.

 

Présentation

Dans les départements des massifs alpins, pyrénéens et corses un Bulletin d'estimation des risques d'avalanche (BERA) est diffusé quotidiennement du 15 décembre au 30 avril.

Une information neige et avalanche plus succincte, destinée essentiellement aux pratiquants de la haute montagne, est diffusée du 1er novembre au 15 décembre et du 1er mai au 15 juin.

Ces informations sont données à l'échelle des massifs.

Les bulletins décrivant l'état du manteau neigeux et sa stabilité font référence à l'échelle européenne du risque d'avalanche (pour les BRA).

En cas de situation préoccupante pour la sécurité des personnes et des biens, sur au moins un des massifs météo d'un département (orange ou rouge sur la carte de vigilance émise par Météo France), des bulletins de suivi sont diffusés à destination des services de sécurité et de secours de l'État et mis à disposition sur internet.

Ces messages sont relayés auprès des collectivités territoriales.

 

Exemple de carte de vigilance de Météo France

 

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