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La sauvegarde des biens exposés au risque d'avalanche par la puissance publique

L'acquisition amiable et le droit de délaissement pour risque d'avalanche

L'acquisition amiable

L'acquisition amiable est une solution que doit privilégier la personne publique pour se prémunir des risques naturels. Les circulaires du 23 février 2005 (circulaire interministérielle du 23 février 2005) et du 23 avril 2007 (circulaire du 23 avril 2007) relatives au financement par le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) de certaines mesures de prévention précisent que cette procédure doit être préférée à l'expropriation, qui est un mode de cession forcé des biens.

Les conditions de mise en œuvre :

Les conditions de mise en œuvre d'une acquisition amiable sont proches de celles de l'expropriation.

L'article L 561-3 du Code de l'environnement prévoit que l'acquisition amiable peut viser un bien exposé à un risque prévisible d'avalanche, présentant une menace grave sur des vies humaines : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006074220&idArticle=LEGIARTI000006834567&dateTexte=&categorieLien=cid.

Le prix de l'acquisition amiable des biens concernés doit être moins coûteux que les moyens de sauvegarde et de protection des populations (des paravalanches par exemple). Il ne doit pas excéder le montant des indemnités d'expropriation. Le prix est fixé sans prendre en compte l'existence du risque. Il correspond au montant des indemnités nécessaires pour le remplacement des biens acquis. Cette acquisition n'est possible que pour les biens couverts par un contrat d'assurance incluant la garantie contre les catastrophes naturelles.

En dehors des biens exposés à un risque d'avalanche, l'acquisition amiable peut également viser des biens sinistrés par une avalanche. Les conditions sont mentionnées à l'article L 561-3 C.env.

Les biens en question doivent être à usage d'habitation ou utilisés à des fins professionnelles par une personne physique ou morale employant moins de 20 salariés. Ils doivent être sinistrés à plus de la moitié de leur valeur hors risque et être indemnisés dans le cadre d'un contrat d'assurance au titre de la garantie pour catastrophes naturelles.

 

La procédure :

L'acquisition amiable peut être initiée par l'Etat, les communes et leurs groupements. Cette opération pourra être financée par le FPRNM.

Le dossier de demande de financement est adressé par le maire au préfet et comporte un certain nombre de pièces énumérées par le décret du 12 janvier 2005.

Les demandes de subventions au titre de l'acquisition amiable préventive doivent être accompagnées de la copie de la délibération de la collectivité autorisant l'acquisition amiable, un plan de localisation de l'unité foncière à acquérir, une attestation de la présence pour les biens concernés d'un contrat d'assurance dommages, une estimation par le service de France Domaine de la valeur vénale hors risque et avant tout sinistre de l'unité foncière à acquérir, un devis du coût des mesures visant à la limitation de l'accès et à la démolition des biens pour empêcher toute occupation future, ainsi qu'une analyse des risques permettant d'apprécier l'importance et la gravité de la menace pour les vies humaines et de vérifier que les autres moyens de sauvegarde et de protection des populations sont bien plus coûteux.

Cas du dossier de demande de subvention dans le cadre d'un bien professionnel fortement sinistré : ce dossier doit comprendre en plus une attestation de la chambre d'agriculture, de la chambre de commerce et d'industrie, de la chambre des métiers et de tout autre organisme chargé de la tenue d'un registre de publicité légale indiquant la nature de l'activité exercée, son régime juridique et le nombre de salariés employés par la personne concernée à la date de la demande de subvention.

D'autres pièces sont nécessaires ensuite lors de la demande de paiement. Le représentant de la collectivité doit, par lettre, certifier que l'acquisition amiable a bien été réalisée dans les conditions requises pour l'octroi de l'indemnité et indique les montants de la subvention à affecter aux dépenses engagées. Cette demande est accompagnée d'une copie de l'acte de cession et, le cas échéant, d'une copie de la délibération de la collectivité autorisant l'engagement des travaux nécessaires à la limitation d'accès du bien acquis et à la démolition des constructions, d'une copie de la délibération engageant la modification ou la mise en révision du document d'urbanisme applicable au terrain concerné en vue de le rendre inconstructible.

Les terrains acquis vont entrer dans le domaine de la personne publique et doivent être rendus inconstructibles dans un délai de trois ans sous peine pour la personne publique bénéficiaire de rembourser le FPRNM.

 

Le financement :

La loi du 30 juillet 2003 a permis de financer l'acquisition amiable des biens par le FPRNM mais aussi l'acquisition amiable d'un bien déjà sinistré. Dans ce dernier cas, les indemnités viennent en complément des indemnités perçues au titre de la garantie catastrophe naturelle pour couvrir le surcoût représenté par un déménagement ou un transfert d'activité en tenant compte de la valeur des terrains d'assiette non couverte par la garantie d'assurance. Pour les biens sinistrés, un plafond de 240 000 euros par unité foncière acquise est retenu..

 

 

 

Le droit de délaissement

 

Ce droit permet aux collectivités d'acquérir des biens immobiliers, tout comme le droit de préemption.

Il est une faculté offerte aux propriétaires de biens soumis à des contraintes d'urbanismes (charges, servitudes d'utilité publiques), de mettre en demeure la personne publique qui a instauré ces contraintes, d'acquérir son bien sous peine de lever les contraintes.

C'est en fait une manière de se séparer de son bien, faute de pouvoir l'utiliser.

Ce droit peut donc tout à fait être mis en œuvre pour l'acquisition de biens exposés aux risques naturels.

Le régime propre aux différents droits de délaissement est consacré aux articles L. 230-1 et suivants du Code de l'urbanisme : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=BFED1B6D1E37E2B8AD3CCCD98F17611A.tpdila23v_3?idArticle=LEGIARTI000031213718&cidTexte=LEGITEXT000006074075&dateTexte=20160511&categorieLien=id&oldAction=&nbResultRech=. 


L'expropriation pour risque d'avalanche

L'expropriation pour risque d'avalanche

 

La procédure d'expropriation a été mise en place par la loi Barnier du 2 février 1995. Cette loi autorise le recours à l'expropriation en tant que réponse préventive aux risques dans un but précis : la protection des personnes.

 

Les conditions de sa mise en œuvre

L'expropriation doit être utilisée dans des cas limités, définis à l'article L 561-1 du Code de l'environnement, qui fait, bien-entendu, référence aux avalanches : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006074220&idArticle=LEGIARTI000006834563&dateTexte=&categorieLien=cid.

Cette possibilité appartient à l'Etat, aux communes ou à leurs groupements.

L'autorité compétente bénéficie ensuite des biens en question (l'article 60 de la loi n°2003-699 du 30 juillet 2003 a modifié les modalités d'expropriation pour risques naturels en permettant aux communes ou à leurs groupements d'être bénéficiaires des biens). Cependant l'engagement de la procédure d'expropriation relève toujours de la compétence de l'Etat.

Elle peut être utilisée quelle que soit la nature du terrain concerné.

 

La procédure

Elle se déroule en deux phases : une phase administrative, et une phase judiciaire.

 

Phase administrative : elle débute par la constitution d'un dossier qui présente des spécificités en matière d'expropriation pour risque naturels majeur (article R 561-2 du Code de l'environnement : (https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?idArticle=LEGIARTI000006839474&cidTexte=LEGITEXT000006074220&dateTexte=20130701).

- Constitution du dossier : Ce dossier doit indiquer l'autorité expropriante. Il doit contenir une notice explicative, un plan de situation de la zone exposée, un plan sur fond cadastral du périmètre d'expropriation, accompagné d'un récapitulatif des parcelles et propriétés concernées, les rapports d'experts, l'estimation du service France Domaine concernant la valeur des biens et des indemnités d'expropriation, une évaluation des dépenses.

Le dossier peut également être accompagné de la délibération autorisant l'expropriation, des décisions de sauvegarde prises par les autorités compétentes (arrêtés de péril, déclaration d'inconstructibilité...), des extraits du PPRNP ou documents d'urbanisme applicables, de l'arrêté interministériel portant constatation de l'état de catastrophe naturelle pour la zone visée, de l'indication du montant des indemnités d'assurance perçues éventuellement au titre de la garantie catastrophes naturelles par les propriétaires concernés, et de toute autre pièce utile au dossier.

En plus de toutes ces pièces, le dossier doit également comporter une analyse des risques décrivant les phénomènes naturels auxquels les biens sont exposés, et permettant d'apprécier l'importance et la gravité de la menace qu'ils présentent pour les vies humaines. Cette analyse doit présenter les circonstances de temps et de lieu dans lesquelles l'avalanche est susceptible de se produire, et l'évaluation des délais nécessaires pour procéder à l'alerte et l'évacuation des populations concernées. Elle doit également permettre de vérifier si les autres moyens de sauvegarde et de protection des populations s'avèrent plus coûteux que les indemnités d'expropriation.

Ce dossier est ensuite adressé au préfet qui doit s'assurer de l'absence de toute solution alternative. En cas de contentieux, le juge administratif pourrait vérifier si le préfet n'a pas commis d'erreur d'appréciation sur la gravité du danger.

La procédure sera engagée après accord des ministres chargés de la prévention des risques majeurs. Un dossier d'enquête publique établie par le préfet est envoyé aux communes. Les conseils municipaux ont deux mois pour transmettre leur avis, à défaut, cet avis sera réputé favorable.

- La phase d'enquête publique : le préfet désigne par arrêté un commissaire enquêteur, ou une commission d'enquête. Après consultation, le préfet doit préciser par arrêté les conditions de l'enquête (objet, date, durée, etc).  A partir de la publication de l'arrêté d'ouverture de l'enquête préalable, aucun permis de construire ou autorisation administrative visant à améliorer les biens à exproprier ne peut être délivré et ce, jusqu'au terme de la procédure d'expropriation.

A l'expiration de l'enquête, le commissaire enquêteur ou la commission examine les observations. Il rédige ensuite ses conclusions qu'il transmet au préfet. Celui-ci constate alors l'utilité publique du projet par un nouvel arrêté.

- La déclaration d'utilité publique (DUP) : cet acte indique le but de l'opération, le bénéficiaire et le délai pendant lequel l'expropriation doit être réalisée. Elle a donc une durée limitée. L'expropriation doit avoir lieu dans les cinq années à compter de la publication de la DUP.

Une enquête parcellaire permet ensuite de déterminer avec précision les parcelles en cause. Un arrêté de cessibilité déclare cessibles les parcelles au profit de la personne publique. L'arrêté doit préciser l'identité des propriétaires. Il permet par la suite le transfert de propriété.

 

La phase judiciaire : il s'agit du transfert de propriété et de l'indemnisation.

A défaut d'accord amiable, le transfert de propriété des biens visés par l'expropriation aura lieu par ordonnance du juge de l'expropriation au tribunal de grande instance après saisine du préfet.

Selon l'article R 561-5 du Code de l'environnement, le préfet transmet au ministre chargé de la prévention des risques majeurs l'indication des montants des indemnités fixés par accord amiable ou par le juge de l'expropriation : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?idArticle=LEGIARTI000006839477&cidTexte=LEGITEXT000006074220&dateTexte=20160207.

L'indemnisation bénéficie d'un régime dérogatoire au droit commun de l'expropriation. Si l'indemnité est juste et préalable, elle ne tient pas compte du facteur risque et doit être basée sur la valeur vénale du bien exproprié. Par conséquent, aucune dépréciation du fait du risque ne peut être retenue. Le montant est déterminé par le service France Domaine et à défaut d'accord, il sera fixé par le juge de l'expropriation. Ce montant est complété par des indemnités de réemploi et accessoires destinées à couvrir les frais engagés par la personne dont le bien fait l'objet d'une expropriation. Les indemnités seront prises en charge par le fond de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM).

Attention, l'expropriation est retenue s'il n'existe pas de mesures de sauvegarde moins coûteuses. Par conséquent, l'indemnité ne doit pas être supérieure au coût que pouvaient avoir ces autres mesures, article L 561-2 C.env : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=1E1CF15F956012A9145AB5395585374F.tpdila20v_3?idArticle=LEGIARTI000029738423&cidTexte=LEGITEXT000006074220&categorieLien=id&dateTexte=.

A l'issue de la procédure, la prise de possession des biens intervient un mois après le paiement ou la consignation de l'indemnité. Les biens expropriés vont alors entrer dans le patrimoine de la personne publique. Ils relèveront de son domaine privé. Si les biens expropriés ne reçoivent pas la destination prévue, ou s'ils cessent de recevoir la destination prévue, les anciens propriétaires ou ayants droit peuvent en demander la rétrocession, article L 421-1 du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006074224&idArticle=LEGIARTI000029733874.


Le droit de préemption pour risque d'avalanches

Le droit de préemption permet à l'autorité publique compétente d'acquérir par priorité un bien mis en vente.

 

Procédure

Ce droit s'exerce dans des zones préalablement définies par la personne publique.

Le propriétaire d'un bien soumis au droit de préemption déclare d'abord son intention d'aliéner en proposant l'acquisition aux prix qu'il souhaite.

La personne publique (telle que la commune), doit alors se prononcer dans un délai de deux mois à compter de la proposition.

Dans la mesure où elle accepte, et à défaut d'accord sur le prix, c'est le juge de l'expropriation qui doit fixer le prix.

En cas d'acquisition, la personne publique paie au plus tard 4 mois après la décision d'acquérir le bien au prix demandé ou 4 mois après la décision définitive du juge.

Si la commune ne paie pas à temps, ou si elle rencontre des difficultés à payer, l'ancien propriétaire peut demander la rétrocession du bien.

 

 

La loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 a ouvert la possibilité aux collectivités de recourir à ce droit afin de lutter contre les risques d'inondations.

Or, le droit de préemption utilisé ici comme un instrument au service des personnes publiques dans la prévention contre les catastrophes naturelles, peut tout à fait être mis en œuvre pour prévenir les risques d'avalanches.

 

 

Le droit de préemption urbain (DPU)

Ce droit a été instauré par la loi du 18 juillet 1985.

Son instauration nécessite une délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI).

Aux termes de l'article L. 210-1 du Code de l'urbanisme, l'institution du DPU doit avoir pour objet de réaliser les actions ou opérations d'aménagement en vue de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil d'activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?idArticle=LEGIARTI000026968843&cidTexte=LEGITEXT000006074075.

La prévention des risques n'est donc pas expressément citée par ces objets, mise à part la loi du 30 juillet 2003 qui a consacré explicitement un DPU en matière de prévention des risques d'inondation.

L'instauration du droit de préemption dans un objectif de prévention des risques naturels, afin d'éviter la présence humaine dans les zones à risques, implique donc une lecture extensive de l'article L. 300-1 : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006074075&idArticle=LEGIARTI000006815155&dateTexte=&categorieLien=cid.

La prévention des risque a non seulement une incidence sur le développement urbain qui peut s'en trouvé limité, mais elle peut également nécessiter la construction d'ouvrages ou d'équipements publics.

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