Association Nationale pour l’Étude de la Neige et des Avalanches

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La protection des espaces naturels contre les effets des avalanches

La protection par les forêts

Les enjeux de cette protection

Seules les forêts classées pour cause d'utilité publique en « forêts de protection » ont un statut juridique spécifiquement dédié à l'objectif de protection et de réduction des risques d'accidents causés aux biens et aux personnes.

Ce sont particulièrement l'Office National des Forêts (ONF) et le service de Restauration des Terrains en montagne (RTM) ainsi que l'Institut National de Recherche en Sciences et technologies pour l'Environnement et l'Agriculture (IRSTEA) qui ont étendu leur expertise et diffusé les outils et connaissances nécessaires (types d'actions à mener, méthodologie de cartographie des forêts de protection, etc).

Les forêts sont dès lors utilisées comme des barrières physiques contre les avalanches (ou tout autre risque naturel), par la construction d'entraves physiques ou par effet de stabilisation des sols ou du manteau neigeux.

Pour devenir d'efficaces remparts naturels, elles doivent cependant faire l'objet d'aménagements à court terme (coupes d'arbres, dispositions particulières des troncs, création de paravalanche, etc).

La forêt se voit donc organisée, aménagée, avec des outils plus ou moins naturels, afin d'amortir les aléas naturels.

 

La Convention alpine a d'ailleurs contribué à faire des forêts des instruments de protection. Un protocole d'application de la Convention-cadre est même dédié aux forêts de montagne. Son préambule reconnaît en effet que la forêt de montagne « peut » garantir la protection la plus efficace, la moins chère et la plus esthétique contre les risques naturels tels que les avalanches. C'est l'article 6 qui insiste précisément sur la fonction protectrice de la forêt de montagne.

 

Deux éléments pourraient aujourd'hui faire obstacle à ce que les forêts de montagne jouent pleinement leur rôle protecteur : d'une part, du fait de la déprise agricole et sylvicole entraînant un délaissement des forêts, qui sont moins exploitées et donc ne se renouvellent plus assez en arbres ; d'autre part, le nombre important et peut être croissant, des parcelles de forêt privées, n'encourageant pas forcément les propriétaires à coopérer sur des moyens efficaces de protection.

 

 

 

 

 

La procédure de classement des forêts de protection

 

L'initiative du lancement d'une procédure de classement revient à l'Etat. Elle relève du Code forestier :

Articles L. 141-1 à L. 141-7 : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=7A524F5BB5385778F6DBFEE3F65032F5.tpdila19v_1?idArticle=LEGIARTI000025246043&cidTexte=LEGITEXT000025244092&dateTexte=20160519&categorieLien=id&oldAction=.  

Article R. 141-1 à R. 141-42 : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000025244092&idArticle=LEGIARTI000026127609.

 

Si une procédure de classement doit entraîner pour un particulier, une atteinte au droit de propriété, seul le législateur est compétent pour établir les conditions de cette atteinte. Aujourd'hui, c'est l'article L. 141-1 du Code forestier qui admet les motifs (légaux) de classement - peuvent alors être classés comme forêts de protection pour cause d'utilité publique :

-       Les bois et forêts dont la conservation est reconnue nécessaires au maintien des terres sur les montagnes et sur les pentes, à la défense contre les avalanches, les érosions et les envahissements des eaux et des sables ;

-       Les bois et forêts situés à la périphérie des grandes agglomérations ;

-       Les bois et forêts situés dans les zones où leur maintien s'impose soit pour des raisons écologiques, soit pour le bien-être de la population.

 

Evidemment des études scientifiques préalables sont nécessaires au classement. Celles-ci doivent identifier les aléas de manière exhaustive, ainsi que les enjeux humains (présence d'une urbanisation, d'activités économiques, de pistes ou d'installations, de voies de circulation, etc). Elles débouchent sur la création d'une carte des secteurs forestiers.

 

Un important travail d'information est effectué auprès des propriétaires : le préfet doit établir la liste des bois et forêts susceptibles d'être classés comme forêts de protection. En concertation avec l'ONF, le centre régional de la propriété forestière  et les maires des communes concernées, dresse un procès-verbal de reconnaissance des bois et forêts à classer et un plan des lieux.

Le classement ne s'opère qu'après une enquête publique (article R. 141-4 et s du Code forestier : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=7A524F5BB5385778F6DBFEE3F65032F5.tpdila19v_1?idArticle=LEGIARTI000026127615&cidTexte=LEGITEXT000025244092&dateTexte=20160519&categorieLien=id&oldAction=). Le dossier d'enquête publique doit contenir les articles législatifs et réglementaires du Code forestier, et une notice explicative indiquant l'objet et les motifs du classement envisagé ainsi que la nature des sujétions et interdictions susceptibles d'être entraînées par le régime spécial des forêts de protection.

Une fois l'enquête terminée, le rapport du commissaire enquêteur ou du président de la commission d'enquête est communiqué à chacun des maires des communes intéressées.

Le maire saisit alors le conseil municipal qui doit donner son avis dans les 6 semaines. Passé ce délai, l'avis est réputé favorable.

La commission départementale de la nature, des paysages et des sites donne également un avis sur le projet de classement, au vue du rapport d'enquête et des avis des conseils municipaux.

 

Formellement, le classement résulte d'un décret en Conseil d'Etat. La décision de classement est affichée pendant 15 jours dans chacune des mairies des communes intéressées.

La légalité de ce décret peut être contestée devant le Conseil d'Etat.

 

 

Les effets juridiques

 

Les forêts de protection sont soumises à un régime forestier spécial, dérogatoire au droit commun. Le classement créé obligatoirement une servitude ou plutôt un ensemble de servitudes d'utilité publique, qui viennent affecter l'utilisation des sols.

 

Ce classement interdit en effet tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation ou la protection des boisements (article L. 141-2 C. forestier : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=7A524F5BB5385778F6DBFEE3F65032F5.tpdila19v_1?idArticle=LEGIARTI000025246046&cidTexte=LEGITEXT000025244092&dateTexte=20160519&categorieLien=id&oldAction=&nbResultRech=).

 

L'article R. 141-11 du C. forestier (https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=7A524F5BB5385778F6DBFEE3F65032F5.tpdila19v_1?idArticle=LEGIARTI000026127629&cidTexte=LEGITEXT000025244092&dateTexte=20160519&categorieLien=id&oldAction=) oblige également de reporter la décision de classement et le plan de délimitation de la forêt de protection au document d'urbanisme (POS, PLU, carte communale).

 

Selon l'article L. 141-3 du C. forestier (https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000025244092&idArticle=LEGIARTI000025246048), dès la notification à un propriétaire de l'intention de classer une forêt en forêt de protection, aucune modification ne peut être apportée à l'état des lieux, aucune coupe ne peut être  effectuée, ni aucun droit d'usage créé pendant 15 mois à compter de la date de notification, sauf autorisation de l'autorité administrative compétente de l'Etat.

 

Les contraintes pesant sur les propriétaires sont nombreuse. Y figurent par exemple le principe selon lequel les propriétaires et titulaires d'un droit d'usage ne peuvent exercer le pâturage dans une forêt de protection que dans les parties qui ne sont pas mises en défens ; ou encore le principe selon lequel aucun défrichement, aucune fouille, aucune extraction de matériaux, aucune emprise d'infrastructure publique ou privée, aucun exhaussement du sol ou dépôt ne peuvent être réalisés dans une forêt de protection ; ou encore la règle selon laquelle dans toutes les forêts de protection, la circulation et la stationnement de véhicules motorisés ou de caravanes ainsi que le camping sont interdits en dehors des voies et des aires prévues à cet effet et signalées au public.

Le régime des forêts de protection est précisément déterminé par les dispositions du Code forestier, aux articles R. 141-12 et suivants : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=7A524F5BB5385778F6DBFEE3F65032F5.tpdila19v_1?idArticle=LEGIARTI000026127635&cidTexte=LEGITEXT000025244092&dateTexte=20160519&categorieLien=id&oldAction=.

Les violations par le propriétaire des règles imposées par le régime des forêts de protection sont considérées comme des infractions forestières. Les amendes encourues pour les délits forestiers sont du reste doublées lorsque ces délits sont commis dans une forêts de protection (article L. 163-12 C. forestier : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=7A524F5BB5385778F6DBFEE3F65032F5.tpdila19v_1?idArticle=LEGIARTI000025246337&cidTexte=LEGITEXT000025244092&dateTexte=20160519&categorieLien=id&oldAction=&nbResultRech=).

Les propriétaires et les titulaires d'un droit d'usage peuvent toutefois réclamer des indemnités dans le cas où le classement de leurs bois et forêts en forêt de protection entraînerait une charge. Ces indemnités sont réglées, compte tenu des plus-values éventuelles résultant des travaux exécutés et des mesures prises par l'Etat, soit par accord direct avec l'administration, soit, à défaut, par décision du juge administratif.

L'Etat peut également procéder à l'acquisition des bois et forêts ainsi classés. Le propriétaire peut d'ailleurs exiger cette acquisition s'il justifie que le classement en forêt de protection le prive de la moitié du revenu normal qu'il retire de sa forêt. L'acquisition a lieu soit de gré à gré, soit par voie d'expropriation, (articles R. 141-39 et suivants du C. forestier : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=7A524F5BB5385778F6DBFEE3F65032F5.tpdila19v_1?idArticle=LEGIARTI000026127702&cidTexte=LEGITEXT000025244092&dateTexte=20160519&categorieLien=id&oldAction=&nbResultRech=).


La restauration des terrains en montagne

Présentation

La restauration des terrains en montagne est une mission de service public conféré à un service de l'Etat créé en 1860, appelé « Restauration des Terrains en Montagne » (RTM).

Sa politique environnementale consiste à lutter contre et réparer les effets négatifs des risques naturels en montagne, tels que les avalanches.

Sa mission de prévention  des risques impose alors la réalisation d'ouvrages (construction de paravalanche par exemple). Il s'agit finalement, par tous moyens, de restaurer les sols des terrains en pente, sur le fondement du Code forestier, aux articles L. 142-7 à L. 142-9 (https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000025244092&idArticle=LEGIARTI000027572039) et R. 142-21 à R. 142-30 (https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=FCD7BA9CA516AEB6829E65B2AA57F21D.tpdila19v_1?idArticle=LEGIARTI000026127761&cidTexte=LEGITEXT000025244092&dateTexte=20160520&categorieLien=id&oldAction=).

 

La mise en œuvre des politiques

La mise en œuvre de la politique de restauration des terrains de montagne, comme toute politique qui porte atteinte au droit de propriété, passe par le respect d'un certain nombre de principes.

Par exemple, les travaux de restauration et de reboisement nécessaires pour maintenir et protéger les terrains doivent être déclarés d'utilité publique. Cette déclaration résulte d'un décret en Conseil d'Etat, à la demande du ministre chargé des forêts, d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités. L'office national des forêts (ONF) instruit les dossiers pour le compte de l'Etat et, le cas échéant, à la demande des collectivités territoriales. Le décret fixe alors le périmètre des terrains sur lesquels les travaux doivent être exécutés (article R. 141-21 C. forestier. Préc). Il est pris après réalisation d'une enquête publique ouverte dans chacune des communes intéressées, après délibération des conseils municipaux, après avis du conseil départemental et de celui d'une commission spéciale (article L. 142-7 C. forestier. Prèc).

Ces travaux sont assurés aux frais du bénéficiaire de la déclaration d'utilité publique (DUP). Des propriétaires peuvent toutefois exécuter eux-mêmes les travaux et en assurer l'entretien dans les conditions fixées par une convention passée avec la collectivité à la demande de laquelle fut prononcée la DUP. Dans ce cas les propriétaires peuvent obtenir une indemnité en contrepartie (article L. 142-8 C.forestier :https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=FCD7BA9CA516AEB6829E65B2AA57F21D.tpdila19v_1?idArticle=LEGIARTI000025246089&cidTexte=LEGITEXT000025244092&dateTexte=20160520&categorieLien=id&oldAction=&nbResultRech=).

Attention, le fait, pour l'organe délibérant d'une commune, d'un établissement public ou d'une association syndicale autorisée, de ne pas inscrire à son budget les crédits nécessaires à l'exécution des travaux neufs ou d'entretien, entraîne de plein droit la caducité de la convention (article R. 142-29 C. forestier : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=FCD7BA9CA516AEB6829E65B2AA57F21D.tpdila19v_1?idArticle=LEGIARTI000026127777&cidTexte=LEGITEXT000025244092&dateTexte=20160520&categorieLien=id&oldAction=&nbResultRech=).

Les travaux neufs ou d'entretien effectués avec ou sans indemnité, par les particuliers, les associations syndicales, les communes ou les établissements publics, sont soumis au contrôle des services de l'Etat. L'indemnité n'est versée qu'après exécution des travaux, à la suite d'un procès-verbal de réception. En cas d'inexécution dans les délais fixés, ou en l'absence des propriétaires au procès-verbal, une décision du ministre chargé des forêts ordonne que les travaux de restauration et de reboisement soient exécutés par le bénéficiaire de la DUP (article R. 142-30 C. forestier : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=FCD7BA9CA516AEB6829E65B2AA57F21D.tpdila19v_1?idArticle=LEGIARTI000026127779&cidTexte=LEGITEXT000025244092&dateTexte=20160520&categorieLien=id&oldAction=&nbResultRech=).

 

Dans les départements de montagne, le Code forestier prévoit que l'Etat (par le biais du préfet exactement), doit aider financièrement les personnes morales ou physiques qui se lancent dans des actions de limitation de l'intensité des phénomènes naturels - articles D. 142-17 : « Dans les départements de montagne, où l'érosion active, les mouvements de terrain ou l'instabilité du manteau neigeux créent des risques pour les personnes, le site lui-même et les biens, des subventions peuvent être accordées aux collectivités territoriales et à leurs groupements, aux établissements publics, aux associations syndicales ou pastorales et aux particuliers, pour la réalisation d'études et de travaux destinés à prévenir l'érosion et à limiter l'intensité des phénomènes naturels générateurs de risques.
Ces travaux peuvent consister en reboisement et reverdissement, coupes et travaux sylvicoles nécessaires à la pérennité des peuplements à rôle protecteur, stabilisation des terrains sur les pentes et du manteau neigeux et correction torrentielle.
Les programmes de travaux peuvent comprendre, subsidiairement, des ouvrages complémentaires de protection passive, réalisés à proximité immédiate des objectifs existants à protéger, tels que digues, épis et plages de dépôt
 » + D. 142-18 : « Les subventions de l'Etat relatives aux travaux mentionnés à l'article D. 142-17 sont accordées par le préfet ».

 

Les travaux son exécutés sous le contrôle des agents de l'Etat. En cas d'inexécution ou de mauvaise exécution des travaux, ou en l'absence des propriétaires convoqués, le montant des subventions peut même être récupéré par l'Etat : articles D. 142-19 C. forestier : « Les travaux sont exécutés sous le contrôle des agents de l'Etat. Le montant des subventions peut être récupéré par l'Etat, en cas d'inexécution ou de mauvaise exécution des travaux constatées contradictoirement ou en l'absence des propriétaires dûment convoqués » + D. 142-20 C. forestier : « Lorsque la mise en valeur de terrains de montagne emporte l'application du régime forestier par application de l'article L. 214-3 en vue de les convertir en bois et forêts ou de les aménager en pâturages, la part de subventions de l'Etat afférente aux travaux de reboisement, allouée aux communes, aux établissements publics ou aux associations d'utilité publique, est au moins égale aux deux tiers des dépenses effectuées pour cet objet ».


Les associations syndicales de propriétaires

Ces associations participent, aux côtés des personnes publiques, aux actions de prévention ou de protection contre les risques d'avalanches.

Elles concourent ainsi à l'intérêt général tout en poursuivant l'intérêt de leurs membres.

 

Régime applicable

Ces associations syndicales de propriétaires sont régies aujourd'hui par les dispositions de l'ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004, en lien avec différentes législations (code forestier, code de l'environnement, code de l'urbanisme code rural). L'article 1er de cette ordonnance prévoit notamment qu'elles peuvent être créées en vue de prévenir les risques naturels.

Il est juridiquement prévu que les associations syndicales de propriétaires puissent être impliquées dans les politiques de restauration des terrains en montagne ou des forêts de protection en réalisant des travaux en vertu du code forestier ou du code rural - articles L. 133-1 C. rural : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006071367&idArticle=LEGIARTI000006581949&dateTexte=&categorieLien=cid + L. 123-8 C. rural : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006071367&idArticle=LEGIARTI000006581790&dateTexte=&categorieLien=cid.

Le code forestier permet également la création d'associations syndicales de gestion forestière, libres ou autorisées, en vue de constituer une unité de gestion forestière.

Chaque association regroupe alors des propriétaires de bois et forêts, ainsi que de terrains pastoraux inclus à titre accessoire dans leur périmètre.

L'association a pour mission d'élaborer, pour la partie forestière de son périmètre, un plan simple de gestion qui est présenté à l'agrément du centre régional de la propriété forestière au nom des propriétaires. Au-delà, elle peut encore à titre accessoire, autoriser, ou réaliser elle-même des équipements à des fins autres que forestières ou pastorales, à condition que ces équipements soient de nature à contribuer au maintien de la vie rurale. Dans ce cadre, assurer des travaux d'équipement et de boisement de la forêt ou des travaux d'aménagement pour protéger les habitations, est une mission permise par les articles L. 332-1 à L.332-4 du C. forestier : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000025244092&idArticle=LEGIARTI000025247318.

Le code de l'environnement permet également d'impliquer ces associations dans la mise en œuvre des PPRNP lorsque des mesures de prévention, de protection et de sauvegarde doivent être prises - article R. 562-4 C. environnement : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?idArticle=LEGIARTI000006839495&cidTexte=LEGITEXT000006074220&dateTexte=20150109. Par exemple, un PPRNP peut prescrire la réalisation de travaux contribuant à la prévention des risques et leur confier la gestion de dispositifs de prévention des risques ou d'intervention en cas de survenance des phénomènes considérés. Il peut également subordonner la réalisation de constructions ou d'aménagements nouveaux à la constitution d'associations syndicales. Celles-ci peuvent être chargées de l'entretien des espaces, et le cas échéant, de la réalisation, de l'acquisition, de la gestion et du maintien en condition d'ouvrages ou de matériels.

 

Les associations foncières urbaines (AFU)

En matière d'urbanisme, les AFU sont aussi des associations syndicales constituées entre propriétaires intéressés pour l'exécution de certains travaux et opérations d'urbanisme. Des ouvrages de protection contre les avalanches peuvent donc être construits, entretenus et gérés par une AFU. Celle-ci pourra agir sur un périmètre adapté, à l'endroit du risque, sur les parcelles des propriétaires membres de l'AFU.

 

Les associations foncières urbaines de projet (AFUP)

La loi ALUR n° 2014-366 du 24 mars 2014 a créé l'AFUP. Cette association permet la cession des terrains inclus dans son périmètre après avoir réalisé un projet associant une opération de remembrement et une opération d'aménagement, au sens de l'article L. 300-1 C. urbanisme :  https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006074075&idArticle=LEGIARTI000006815155&dateTexte=&categorieLien=cid.

La collectivité compétente en matière de PLU (commune ou établissement public de coopération intercommunal), ou le préfet dans le cadre d'une opération d'intérêt national, peut stimuler la création de cette association en délimitant des périmètres de projet au sein desquels les propriétaires fonciers sont incités à se regrouper en AFUP, afin de réaliser des ouvrages de protection contre les avalanches : l'article L 300-1 du code de l'urbanisme vise en effet au titre des aménagements possibles, la réalisation des équipements collectifs ou encore la sauvegarde ou la mise en valeur du patrimoine bâti ou non bâti et des espaces naturels - https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006074075&idArticle=LEGIARTI000006815155&dateTexte=&categorieLien=cid.

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