Association Nationale pour l’Étude de la Neige et des Avalanches

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La prise en compte des risques d'avalanche dans les documents d'urbanisme

La contribution de la carte communale de montagne à la prévention des avalanches

Les cartes communales sont des documents d'urbanisme relayant à l'échelle communale les dispositions du règlement national d'urbanisme.

Equivalentes au PLU sur le territoire d'une commune, elles doivent évidemment participer à la prévention des risques et catastrophes naturelles telles que les avalanches, en vertu du code de l'environnement et du code de l'urbanisme. L'article L. 563-2 du Code de l'environnement prévoit en effet que les documents d'urbanismes doivent tenir compte des risques naturels spécifiques à ces zones, qu'il s'agisse de risques préexistants connus ou de ceux qui pourraient résulter des modifications de milieu envisagées - https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?idArticle=LEGIARTI000006834590&cidTexte=LEGITEXT000006074220&dateTexte=20071231.

Ces cartes communales doivent également respecter les principes d'équilibre et d'harmonie prévus à l'article L 121-1 (https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006074075&idArticle=LEGIARTI000006814367&dateTexte=&categorieLien=cid) + L 124-2 du code de l'urbanisme (https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006074075&idArticle=LEGIARTI000006814538&dateTexte=&categorieLien=cid)  au rang desquels figue la prévention des risques naturels.

A l'instar des PLU la prise en compte des risques est donc obligatoire même si le code ne cite pas explicitement cet objectif. La poursuite de cet objectif est obligatoire dans le rapport de présentation, contenu de la carte communale, celui-ci devant procéder à une analyse de l'état initial de l'environnement, et surtout expliquer les choix retenus, notamment au regard des principes d'équilibre et d'harmonie, pour la délimitation des secteurs où les constructions sont autorisées.

Les articles L. 104-2 et R. 161-2 du Code de l'urbanisme prévoient même que l'exigence de justifier la délimitation des zones constructibles et celles qui ne le sont pas est renforcée pour les cartes communales soumises à évaluation environnementales.

Article L 104-2 : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=9F351AA24E7315C91E5EE037AAA7241E.tpdila23v_3?cidTexte=LEGITEXT000006074075&idArticle=LEGIARTI000031210139&dateTexte=20160524&categorieLien=id#LEGIARTI000031210139.

Article R 161-2 : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=9F351AA24E7315C91E5EE037AAA7241E.tpdila23v_3?cidTexte=LEGITEXT000006074075&idArticle=LEGIARTI000031720415&dateTexte=20160524&categorieLien=id#LEGIARTI000031720415. 


La contribution du PLU de montagne à la prévention des avalanches

L'obligation de prise en compte des risques naturels

L'article L. 101-2 du code de l'urbanisme fait de la prévention des risques naturels prévisibles un objectif assigné aux rédacteurs des plans locaux d'urbanisme. Ceux-ci doivent adapter leur document à la réalité des dangers de la montagne, et notamment à celui des avalanches : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006074075&idArticle=LEGIARTI000031210070.

Cette problématique pèse sur le processus d'élaboration des PLU car cela exige d'avantage d'études préalables.

C'est seulement depuis les années 1980 que les POS (devenus PLU par la loi SRU en 2000) vont devenir à leur tour des outils de prévention des risques. Leur objet s'y prête, en complément d'autres législations, puisqu'ils désignent les lieux d'implantation des constructions.

Ces enjeux obligent les autorités à actualiser fréquemment les connaissances des risques.

 

Pour connaître les risques, les rédacteurs des PLU de montagne s'appuient sur les données des plans étatiques de prévention des risques naturels prévisibles (PPRNP) ou, en leur absence, dans certaines régions, sur un document particulier qu'est le plan d'indexation en Z (PIZ). Les PIZ sont établis par le service RTM et généralement annexés aux PLU de montagne à titre informatif, bien que ce ne soit pas une obligation légale ou réglementaire. Du reste ces plans ne jouissent d'aucune reconnaissance légale. Ils n'ont aucun effet prescriptif et ne sont opposables ni à l'administration ni aux constructeurs.

En revanche, le PPRNP constitue ce que l'on appel une  « servitude d'utilité publique » et doit à ce titre être annexé au PLU pour être opposable aux tiers. Il délimite les zones exposées aux risques en vue d'y interdire, limiter ou encadrer tout type de construction, d'ouvrage et d'aménagement, mais également tout type d'exploitation économique.

 

La pratique

Le PLU peut délimiter sur les documents graphiques des secteurs de risques quel que soit le zonage du plan (U, AU, A ou N). Cette délimitation sera complétée par des dispositions dans le règlement du PLU destinées à encadrer les possibilités de constructions en fonction de la nature et de l'intensité du risques d'avalanche. Cet encadrement des constructions peut consister à surélever des bâtiments, interdire des caves, prescrire des ouvertures de murs sur des pentes exposées, etc. 

 

L'erreur de zonage est constitutive d'une faute pouvant causer un préjudice susceptible d'engager, si le lien de causalité est établi, la responsabilité de l'autorité approuvant le PLU. Ainsi, dans l'affaire tragique d'une avalanche à Chamonix, le Conseil d'État a invité la juridiction de renvoi à rechercher l'existence éventuelle d'une faute commise par l'administration lors du classement du secteur concerné en zone constructible huit ans avant le drame mortel (CE, 22/10/2010, Commune de Chamonix).

 

En zone de montagne ou en général dans les secteurs à fortes tensions foncières, le degré de contrainte des servitudes d'urbanisme peut dépendre des enjeux économiques. Plutôt que de classer un secteur en zone inconstructible, les communes préfèrent parfois laisser des possibilités de construire quitte à consacrer des sommes importantes à la réalisation de structures de protection des lieux (paravalanches, filets, rambardes, etc.).

En réaction, eu égard à la rareté des SCOT de montagne, le préfet peut tout à fait utiliser le pouvoir de réformation du PLU qu'il tient de l'article L. 153-25 du code de l'urbanisme (https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=9F351AA24E7315C91E5EE037AAA7241E.tpdila23v_3?cidTexte=LEGITEXT000006074075&idArticle=LEGIARTI000031211380&dateTexte=20160524&categorieLien=id#LEGIARTI000031211380) du code de l'urbanisme s'il estime que le contenu d'un PLU compromet gravement les principes d'harmonie et d'équilibre.

À l'inverse, les prescriptions fixées par un PLU ne doivent pas être trop restrictives par rapport à la réalité du risque. Une servitude d'urbanisme très contraignante (engendrant une inconstructibilité forte par exemple) est infondée si le risque s'avère en réalité faible (le même secteur serait par exemple classé blanc ou bleu au PPRNP), exemple : CAA de Lyon, 27 septembre 2011, « Commune de Ste Foy Tarentaise ».


Le Plan de Prévention des Risques Naturels Prévisibles (PPRNP)

Présentation

C'est le document de référence créé par la loi Barnier du 2 février 1995, pour la prise en compte des risques naturels dans l'aménagement du territoire. Il relève aujourd'hui du Code de l'environnement aux articles L. 562-1 et suivants (https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?idSectionTA=LEGISCTA000006159296&cidTexte=LEGITEXT000006074220&dateTexte=20100202).

Ces plans ont succédés aux Plans d'Exposition aux Risques (PER), qui avaient été institués par l'article 5 de la loi n°82-600 du 13 juillet 1982 relative à l'indemnisation des risques naturels.

Il est une servitude d'utilité publique, annexé aux documents d'urbanismes (PLU, POS, cartes communales) et qui s'impose à tous : particuliers, entreprises, collectivités, Etat, notamment lors de la délivrance d'autorisation d'occuper le sol.

Même si les documents d'urbanismes (POS, PLU, cartes communales) prennent en compte, par le zonage, l'existence des risques naturels, le PPRN le complète notamment par des prescriptions constructives, des mesures de sauvegarde et des mesures de renforcement des biens bâtis ou non bâtis existants. Ces mesures s'appliquent sur les zones exposées aux risques mais également sur les zones non directement exposées mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ... pourraient aggraver les risques ou en provoquer de nouveaux.

Le PPRNP sera prescrit sur les territoires fortement concernés par l'aléa avalanche, là où les enjeux présents ou futurs doivent, compte tenu de leur vulnérabilité, être clairement réglementés.

Il fait en fait connaître les zones à risques aux populations et aux aménageurs. Il réglemente l'utilisation des sols en tenant compte des risques naturels identifiés sur cette zone et avec l'objectif de ne pas les aggraver. Cette réglementation va de la possibilité de construire sous certaines conditions (c'est le cas des zones bleues), à l'interdiction de construire dans les cas où l'intensité prévisible des risques ou la probabilité d'aggraver les risques existants le justifie (c'est le cas des zones rouges). Il permet donc d'orienter les choix d'aménagement vers les territoires les moins exposés pour réduire les dommages aux personnes et aux biens.

 

Les phases d'élaboration du PPRNP

Son élaboration est conduite sous l'autorité du préfet de département et instruite par le service déconcentré de l'Etat de la direction départementale des territoires (DDT). C'est aussi le préfet qui l'approuve après consultation officielle des communes et enquête publique. Le PPRNP est réalisé en associant les collectivités territoriales concernées dès le début de son élaboration, et une concentration avec le public vise le partage par tous de cette démarche. Il peut traiter d'un seul type de risque ou de plusieurs, et s'étendre sur une ou plusieurs communes.

  • La phase technique:

La phase technique commence par l'analyse préalable, notamment le recueil des données et le classement de ces informations. Ce travail peut être effectué par un service déconcentré de l'État.

Elle se poursuit par la délimitation du périmètre d'étude, la qualification de l'aléa de référence et la détermination de son intensité. Elle comporte également l'appréciation des enjeux touchés par l'aléa de référence.

Cette phase est nécessairement conduite en présence d'un praticien spécialiste de ce type de zonage. Elle se fait dans un esprit de dialogue et de discussion avec les élus et divers acteurs locaux. Dans tous les cas, le risque sera uniquement apprécié sur des critères objectifs.

 

  • La phase administrative:

La phase administrative commence par la réalisation d'un projet de zonage réglementaire et du règlement associé.

Elle est de la responsabilité du service instructeur qui pourra s'assurer de la collaboration du praticien en charge de l'étape précédente.

Elle se poursuit par les consultations réglementaires ainsi que l'enquête publique pour aboutir enfin, et après d'éventuelles adaptations mineures du projet de PPRN, à son approbation par arrêté préfectoral.

La mise en œuvre de cette enquête publique tient compte des nouvelles dispositions applicables au 1er juin 2012 apportées par le décret n°2011-2018 du 29 décembre 2011 visant à mettre un terme à la multiplicité des types d'enquêtes régies par des dispositions propres, en regroupant les enquêtes publiques en deux catégories principales : l'enquête publique relative aux opérations susceptibles d'affecter l'environnement régie par le Code de l'environnement et l'enquête d'utilité publique régie par le Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

 

En cours d'élaboration, et si l'urgence le justifie, le préfet peut rendre certaines dispositions du projet de PPRN immédiatement opposables en application de l'article L.562-2 du Code de l'Environnement (https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006074220&idArticle=LEGIARTI000006834575&dateTexte=20100420).

Le décret n°2011-765 du 28 juin 2011 modifiant l'article R. 562-2 du Code de l'environnement (https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?idArticle=LEGIARTI000006839493&cidTexte=LEGITEXT000006074220&dateTexte=20100729) prévoit que le PPRN soit approuvé dans les trois ans qui suivent sa prescription. Ce délai est prorogeable une fois d'une durée maximale de 18 mois par arrêté motivé du Préfet si les circonstances l'exigent, notamment pour prendre en compte la complexité du plan ou l'ampleur et la durée des consultations.

 

 

Le contenu du PPRNP

 

Il résulte de l'article R.562-3 du code de l'environnement (https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?idArticle=LEGIARTI000006839494&cidTexte=LEGITEXT000006074220&dateTexte=20150109) que le dossier du projet de PPRNP comprend les pièces réglementaires obligatoires, suivantes :

1) Un rapport de présentation indiquant le secteur géographique concerné, la nature des phénomènes naturels pris en compte et leurs conséquences possibles compte tenu de l'état des connaissances.

2) Un ou plusieurs documents graphiques délimitant le zonage réglementaire.

3) Un règlement précisant en tant que de besoin :

- les mesures d'interdiction et les prescriptions applicables dans chacune des zones délimitées par les documents graphiques ;

- les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ;

- les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés, existants à la date d'approbation du plan.

Le règlement mentionne, le cas échéant, celles de ces mesures dont la mise en œuvre est rendue obligatoire et le délai fixé pour leur réalisation (ce délai ne peut dépasser 5 ans).

Dans un souci de pédagogie et d'information, il est indispensable de joindre les cartes établies : carte informative des phénomènes naturels, carte des aléas, carte des enjeux, etc.

 

Quelques exemples de prescriptions :

-       L'obligation de ne pas aménager une pièce d'habitation ou une infrastructure essentielle au fonctionnement normal du bâtiment (chaudière, ascenseur, etc) à moins d'une certaine distance au-dessus du terrain (ex 0.5, 1m...).

-       L'obligation de concevoir les façades exposées de manière à résister aux surpressions des avalanches avec indication des pressions à assurer au minimum (1.5 t/m²...) et éventuellement de la hauteur par rapport au terrain (0.5, 1m...).

-       Réglementation des ouvertures sur les façades (types de volets autorisés, vitrages...).

-       Interdiction du stockage de matériaux ou de produits dangereux sauf à comporter un système capable d'empêcher leur emport par le courant.

-       Interdiction de construire sauf travaux d'entretien courant, sauf équipements publics, sauf installations agricoles ou forestières.

 

 

 

 

 

Procédure de révision et de modification du PPRNP

 

La procédure de révision et de modification des PPRNP est définie par l'article L.562-4-1 et par l'article R.562- 10 + 10-1 et 10-2 du code de l'environnement.

Article L. 562-4-1 C.env : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?idArticle=LEGIARTI000022495357&cidTexte=LEGITEXT000006074220&dateTexte=20130901.

Article R. 562-10 et suivants C.env : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=DC52322DB42BF3BC8F76C8B6A649D77B.tpdjo16v_3?idArticle=LEGIARTI000006839502&cidTexte=LEGITEXT000006074220&dateTexte=20080415.

 

Lorsque les circonstances l'exigent (évolution des facteurs naturels ou de la connaissance du problème, prise en compte de travaux importants de sécurisation), un PPRNP peut être révisé, sur tout ou partie de la surface couverte, selon la même procédure et les mêmes modalités que son élaboration initiale : prescription, élaboration, consultation, approbation.

Toutefois, lorsque le PPRNP couvre l'ensemble d'un bassin de risques et que les modifications apportées ne concernent que l'une des communes, voire qu'une partie de cette commune, l'enquête publique se limite à cette commune, ce qui contribue à simplifier la procédure.

 

Le PPRNP peut également être modifié sans enquête publique. Cette procédure simplifiée peut être utilisée à la condition que la modification ne porte pas atteinte à l'économie générale du plan et qu'elle ait comme objectif de : 

-       rectifier une erreur matérielle ; 

-       modifier un élément mineur du règlement ou de la note de présentation ;

-        modifier le zonage réglementaire du plan, pour prendre en compte un changement dans les circonstances de fait.

En lieu et place de l'enquête publique, le projet de modification et l'exposé de ses motifs sont portés à la connaissance du public en vue de permettre à ce dernier de formuler des observations pendant le délai d'un mois précédant l'approbation par le préfet de la modification.

 

 

 

L'indemnisation des plans de prévention des risques naturels

Avant toute chose, il convient d'opérer une distinction entre les servitudes d'urbanisme et les servitudes d'utilité publique :

Les servitudes d'urbanisme et servitudes d'utilité publique font toutes les deux partie de la catégorie des « servitudes administratives ». Elles sont établies au profit de la collectivité et des citoyens dans un but d'intérêt général.

Les servitudes d'urbanisme découlent essentiellement du Code de l'urbanisme, notamment des lois « montagne » et « littoral », des articles L 111-1-2 (https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006074075&idArticle=LEGIARTI000006814302&dateTexte=&categorieLien=cid )

+ R 111-1 et suivants du Code de l'urbanisme (https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006074075&idArticle=LEGIARTI000031721320) et du règlement des différents documents d'urbanisme applicables dans une zone : POS/PLU.

Il s'agit de toutes les règles techniques qui viennent régir la construction d'un bâtiment (ex hauteur, distances, surface de plancher, réseaux, vues, etc).

 

Les servitudes d'utilité publique, elles, ne sont pas traitées dans le code de l'urbanisme, mais d'autres codes, comme celui de l'environnement ou du patrimoine. Elles constituent des limites administratives, imposées au droit de propriété, au profit de personnes publiques, pour nourrir l'intérêt général.

Elles sont réparties en 4 grandes catégories :

  • les servitudes relatives à la conservation du patrimoine.
  • les servitudes relatives à l'utilisation de certaines ressources et équipements.
  • les servitudes relatives à la Défense nationale.
  • les servitudes relatives à la salubrité et à la sécurité publique.

 

Il est alors de jurisprudence constante de considérer, que contrairement aux servitudes d'urbanisme, les servitudes d'utilité publique (dont les PPRNP), ne peuvent ouvrir droit à indemnisation, à moins qu'une loi le prévoie expressément, sauf dans le cas où ce plan imposerait aux personnes concernées, une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi, au titre de la rupture d'égalité devant les charges publiques.

Le législateur a en effet, entendu exclure les PPRNP d'indemnisation, et faire supporter par les propriétaires concernés par ce plan, l'intégralité du préjudice résultant par exemple, de l'inconstructibilité des terrains.

Dans un arrêt du Conseil d'Etat en date de 1998 (CE, 3 juillet 1998, « Société d'aménagement des coteaux de Saint-Blaine », n°257804), le juge s'est refusé à assimiler les PPRNP à des servitudes d'urbanisme, susceptibles elles, d'être indemnisées selon le régime prévu article L 160-5 du Code de l'urbanisme (https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006074075&idArticle=LEGIARTI000006814958&dateTexte=20120526).

En revanche, une indemnisation est possible lorsque le PPRNP est entaché d'illégalité. En effet, l'annulation d'un permis de construire délivré sur un terrain dont le classement en zone constructible prévu par un PPRNP a été déclaré illégal par le juge, peut ouvrir droit à réparation.

Le maire, en autorisant la délivrance d'un permis de construire, pris en conformité avec un PPRNP lui-même illégal, commet une faute dans ses pouvoirs de police d'urbanisme, susceptible d'engager la responsabilité de sa commune, qui sera néanmoins fondée à appeler l'Etat en garantie de sa condamnation, du fait de l'erreur qu'il a commis dans le classement de la zone (CAA de Paris, 10 juin 2004, « M et Mme Mihajlovic »).


Le Plan des Zones Exposées aux Avalanches (PZEA)

Le PZEA était un document informatif, dont les recommandations ne deviennent applicables qu'une fois reprises par un POS / PLU ou un PPR.

Il comprenait une carte au 1/5 000 ou au 1/2 000 indiquant les limites de trois zones (blanche, bleue, rouge) correspondant à l'intensité des risques et aux possibilités de construction, et un rapport de présentation apportant les commentaires indispensables à la bonne compréhension et interprétation des cartes sous forme d'indication de portée générale.

Ils sont maintenant remplacés par les plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRNP).


Le schéma départemental de prévention des risques naturels (SDPRN)

Ces schémas sont des documents d'orientation quinquennaux fixant des objectifs généraux à partir d'un bilan et définissant un programme d'actions.

Il sont prévus à l'article L 565-2 du code de l'environnement :  https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?idArticle=LEGIARTI000006834600&cidTexte=LEGITEXT000006074220&dateTexte=20080414&fastPos=1&fastReqId=579087815&oldAction=rechCodeArticle.

 

Le préfet a alors en charge leur élaboration en concertation avec les collectivités territoriales compétentes. Il doit tenir compte des documents interdépartementaux portant sur les risques existants mais aussi recueillir l'avis de la Commission départementale des risques naturels majeurs (CDRNM).

 

Le contenu et la procédure de ces schémas sont régis par les articles R 565-1 à R 565-4 du code de l'environnement : https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?idArticle=LEGIARTI000006839537&cidTexte=LEGITEXT000006074220&dateTexte=20080414&fastPos=1&fastReqId=2072600056&oldAction=rechCodeArticle.

 

Le contenu

Les schémas précisent les actions à conduire dans le département en matière de

-       connaissance du risque,

-       de surveillance et de prévision des phénomènes,

-       d'information et d'éducation sur les risques,

-       de prise en compte des risques dans l'aménagement du territoire,

-       des travaux permettant de réduire le risque.

 

La procédure d'élaboration

Chaque projet de schéma de prévention des risques naturels est soumis à l'avis de la commission départementale des risques naturels majeurs.

Ils sont approuvés par arrêté préfectoral, publiés au recueil des actes du département, affichés 1 mois en mairie et publiés dans un journal local.

 

La modification du SDPRN est effectuée selon la même procédure que sa procédure d'élaboration.

 

Il est tenu à la disposition du public dans les préfectures et sous-préfectures et son exécution fait l'objet d'une évaluation annuelle soumise à la commission départementale des risques naturels majeurs.

 

Ces schémas n'ont cependant aucune force contraignante à l'égard des documents d'urbanisme (carte communal, PLU, POS), et leur réalisation est seulement facultative à l'échelle départementale.

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